Avances y Perspectivas en
América Latina y el Caribe

CONCLUSIONES

LIC. FLAVIO MACHICADO SARAVIA
SUPERINTENDENTE DE RECURSOS JERARQUICOS

Como estaba previsto, corresponde hacer una síntesis del Seminario. Sin embargo, sólo será posible referirse a ciertos temas abordados por los expositores; este esfuerzo lamentablemente será incompleto, debido a que resulta complicado abarcar todos los numerosos temas que se han tocado. Tengo la esperanza que con la publicación del libro que tenemos programado, en el que se recopilarán todas las ponencias presentadas, se logre colmar íntegramente las expectativas que se generaron durante esta reunión.

Seguramente recordarán que el primer panel estuvo centrado en torno a la Banca Central, habiéndose proclamado en todas las exposiciones, en primer lugar, su independencia institucional. Sin embargo, en lo que respecta a los ejecutivos, se han mostrado algunas diferencias que es necesario hacer notar. En efecto, en unos casos se trata de una elección a través de la vía Congresal, que permite una mayor estabilidad, en otros, a través de la nominación Presidencial directa, respetándose, desde luego, la independencia institucional.

De todos modos en Bolivia, debido a nuestro incipiente desarrollo institucional, todavía la nominación Congresal resulta una especie de eufemismo, debido a que, de alguna manera, para la determinación de la terna es necesario contar con la voluntad favorable del Presidente de la República o de los partidos políticos. Desde luego, se trata de un avance institucional importante, porque con esta forma de nominación, se da la posibilidad de una continuidad y estabilidad en el ejercicio de una función pública de alta responsabilidad, dando cumplimiento a lo que está estipulado en la Constitución Política del Estado.

Este es el caso boliviano, donde los ejecutivos de las instituciones descentralizadas o autónomas debieron ser nominados por el Congreso, en el marco de la Constitución de los años sesenta. Sin embargo, esta voluntad política recién se ha puesto en práctica en los últimos años, convirtiéndose paulatinamente en una política de Estado, con el respaldo colectivo correspondiente.

Obviamente, para que esta práctica sea perfeccionada y consolidada en el tiempo, en países donde el desarrollo institucional es aún muy débil, todavía se deberá pasar por una etapa inicial que dependerá sustancialmente de la actitud y conducta de las personas seleccionadas. Luego, seguramente con el tiempo, esta práctica será cotidiana o rutinaria, donde la institución será la que juegue el papel protagónico y no tanto la personalidad de quien esté a su cargo.

En la vía congresal, también se puede observar una diferencia importante con relación al nombramiento presidencial directo, al margen de la influencia que pudiera tener éste en la nominación de la terna: se trata de la "confianza pública", ya que en la otra nominación lo que prima es la "confianza personal". En ambos casos, sin embargo, también se hizo hincapié en que es esencial que exista idoneidad, responsabilidad y ética.

En cuanto a la organización de los Bancos Centrales, su composición varía y tienen diferentes características. En unos casos se cuenta con directores a tiempo parcial o completo, en otros, con un Consejo Monetario, donde participan Ministros de Estado, dependiendo del papel que cumple esta institución.

En Bolivia, el Banco Central cuenta con un Directorio nombrado por la vía congresal. Es la autoridad monetaria y cambiaria del país, encargada además de elaborar y administrar el Programa Monetario, que es un instrumento esencial en el campo financiero. Con relación a la regulación, participa presidiendo un Comité de Normas Financieras de Prudencia (CONFIP) que es una instancia, sin estructura institucional propia, encargada de aprobar las resoluciones que proponen las Superintendencias Sectoriales, en lo relativo a las normas de prudencia.

En este Comité se reúnen, al margen del Presidente del Banco Central, el Viceministro de Asuntos Financieros, como representante del Ministerio de Hacienda, el Superintendente de Bancos y Entidades Financieras y el Superintendente de Pensiones, Valores y Seguros, que son los principales proponentes de las diversas normas de prudencia, que luego, una vez aprobadas, se emiten a través de sus correspondientes resoluciones. En este mecanismo no está el Superintendente de Recursos Jerárquicos, debido a que las resoluciones del CONFIP podrían ser recurridas y, por lo tanto, su Superintendente no podría ser juez y parte.

Dentro del sistema financiero, el Banco Central de Bolivia cumple importantes funciones, que fueron ampliamente descritas en la intervención de su Presidente, y que están referidas al encaje legal, al acceso a líneas de liquidez y función de vigilancia, entre las más importantes, al margen de su participación en el CONFIP indicada anteriormente.

En otras experiencias, mencionadas en este Seminario, existen Bancos Centrales que intervienen directamente en el campo de la regulación, cuando la Superintendencia de Bancos forma parte de su estructura. Al respecto, resulta interesante comentar una conversación que tuve con el Presidente del Banco Central del Uruguay, en la que le pregunté por qué la Superintendencia de Bancos, formaba parte de su estructura, tal como era en Bolivia hace algún tiempo. Su respuesta fue muy sencilla: "porque pago la factura". Naturalmente, estrictamente hablando, en última instancia, quien paga es la sociedad.

Pese a lo anterior, hay que hacer notar que aún en el extremo que las Superintendencias estén dentro del Banco Central, éstas tienen la independencia necesaria para emitir sus propias Resoluciones Administrativas, estando los niveles de apelación o recursos jerárquicos en las instancias superiores del Banco Central o del Ministro de Economía respectivo.

En el caso de la dictación de normas, sean de prudencia, como es el caso de CONFIP en Bolivia, de normas interpretativas en la Argentina o de resoluciones administrativas, en general, provenientes de los Superintendentes o de otras autoridades administrativas, se ha visto que existen muchos vacíos jurídicos y niveles dentro de esta gama de disposiciones administrativas que sería necesario tipificarlas, a fin de evitar las confusiones, contradicciones o malos entendidos que vulneran la seguridad jurídica.

De esta manera, habría un mejor ordenamiento jurídico y estaría más nítida cada competencia, en especial en lo que corresponde al Poder Legislativo y a la potestad del Poder Ejecutivo, en materia de Decretos y Resoluciones Ministeriales u otras disposiciones pertinentes a los diferentes niveles administrativos. Creo que hay un campo de análisis y discusión muy importante para un posterior encuentro.

Así también, considero que en el campo administrativo, donde la regulación de sectores económicos de servicio o financieros tienen un avance tecnológico y prácticas muy dinámicas y diversas, cada vez que se resuelve algún problema específico en la vía administrativa, en los hechos se está estableciendo jurisprudencia, al extremo de que podría hablarse en un futuro de un Derecho Regulatorio. Es decir, hay todavía mucho que avanzar en este campo, como parte del desarrollo normativo.

Con relación a este aspecto, un tema que se discutió es el referido al campo de las "competencias" y la "discrecionalidad". Aspectos de suma importancia en los actos del administrador, sean estos reguladores o servidores públicos en general, especialmente cuando la discrecionalidad es tan abierta que, en la práctica, da lugar a muchos conflictos entre el Estado y la sociedad. Por esta razón se habló de discrecionalidad "restringida" o de discrecionalidad "reglada", que es la que está definida, en cuanto a su limitación, a través de la ley. Es decir, que no esté librada a criterios subjetivos, que pueden dar lugar al abuso de poder. De ahí, la importancia de elaborar leyes, que no sean ambiguas o imprecisas, que efectivamente garanticen la seguridad jurídica.

Sobre los recursos contenciosos administrativos, en la vía judicial, en nuestra experiencia, que estimo será la misma en los demás países de la región, en conversaciones con los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, ellos reconocen las dificultades que tienen para tratar temas que son propios del campo administrativo, donde indudablemente hay un fuerte contenido técnico.

Lo mismo ocurre con el Fiscal General, cuando debe defender una causa a nombre del Estado, en este caso contra una resolución emitida por el Superintendente de Recursos Jerárquicos. En estas circunstancias, este alto funcionario, al igual que los Magistrados, se encuentra con los mismos problemas, motivo por el cual, en el caso del Sistema de Regulación Financiera, la Superintendencia General tiene la competencia para actuar como parte coadyuvante, colaborando de ese modo con el Ministerio Público.

Pero también se ha hablado de otras vías, como se expuso en este Seminario, ya que, al parecer, se estaría recurriendo con demasiada frecuencia a los recursos de orden constitucional, impugnando cuestiones de competencia que dilatan o entorpecen el procedimiento regular previsto en la vía administrativa.

En el caso de Bolivia, también estamos en un terreno complejo, por cuanto al no estar habilitado el Amparo Constitucional, ya que el mismo no es sustitutivo de un recurso ordinario, se está acudiendo al expediente de plantear recursos directos de nulidad directamente ante el Tribunal Constitucional, tratando de evitar el cumplimiento de las resoluciones emitidas dentro de los recursos administrativos, lo que implica una desviación procesal que evitaría el contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia, que es el órgano competente para ejercer el control judicial de los actos administrativos.

Cuando se trató el tema de los recursos jerárquicos que están previstos en la vía administrativa, ante las resoluciones del Superintendente de Bancos, por

ejemplo, en algunos países se recurre al Directorio del Banco Central, en otros, al Ministerio de Economía. En el caso de Bolivia, se recurre a la Superintendencia de Recursos Jerárquicos, así como en el área de servicios básicos se recurre al Superintendente General del SIRESE.

En una ocasión, conversando con los directivos de la Asociación de Bancos Privados de la Argentina, consulté sobre el número de Recursos Jerárquicos que realizaron en el transcurso de su vida institucional de más de 30 años, respondiéndome que sólo tuvieron tres, porque estaban seguros que el Ministro ratificaría lo resuelto por el Superintendente, en este caso, de Bancos, por lo que preferían "negociar" con esta autoridad, a fin de resolver el problema planteado.

Se trata de un hecho que posiblemente se dé en la mayoría de los casos, dado que el Ministro está solucionando sus problemas específicos, por lo tanto no entra a analizar el recurso con el tiempo y la rigurosidad que amerita una apelación de esta naturaleza. En Bolivia, por esta razón, además de deslindar el recurso jerárquico del plano político, con el fin de mejorar la justicia administrativa, se creó un mecanismo específico que es la Superintendencia de Recursos Jerárquicos, como parte esencial del Sistema de Regulación Financiera.

Sin embargo, la existencia de esta institución y sobre todo de su función específica, no es de fácil comprensión. Por una parte, dentro del sector regulador, recién se está entendiendo que no es una institución que invade los ámbitos de competencia de los reguladores, sino que es una instancia de apelación superior que vela por la justicia administrativa, garantizando que las resoluciones administrativas estén enmarcadas dentro de la ley, poniendo a Derecho todos los actos administrativos posibles.

Por otra parte, al nivel de los operadores, todavía existe desconfianza respecto a la posibilidad de hacer uso de un recurso jerárquico, dado que temen represalias contra su institución o persona. También existe desconocimiento, todo lo cual refleja inseguridad en las instituciones democráticas y, sobre todo, en el Estado de Derecho. Obviamente, de alguna manera sigue influyendo la actitud prepotente que aún se observa en algunas autoridades públicas, aunque cada vez en menor escala.

En una universidad privada y ese, al parecer, es el criterio en muchas entidades públicas, cuando se explicó que solamente tuvimos siete recursos en un año, hubo más de una persona que inmediatamente dividió nuestro presupuesto entre ese guarismo, llegando a la conclusión que la institución era muy costosa

para la sociedad sosteniendo, en consecuencia, que "había que eliminar a la Superintendencia de Recursos Jerárquicos por esta razón". Se trata, desde luego, de conclusión aritmética muy elemental, ya que en el denominador este mismo alumno no supo valorar la "seguridad jurídica" o de la "justicia administrativa", elementos cualitativos cuyo costo para la sociedad resulta muy bajo.

Me alegré mucho escuchar a Joan Prats Catalá, cuando en su exposición decía que "el mejor Juez es el que no tiene pleitos". En consecuencia, diría que la mejor instancia de apelación, es la que no recibe ningún recurso, porque quiere decir que todos, reguladores y regulados, están cumpliendo con la ley. De otro modo, podríamos sostener aritméticamente que nuestro presupuesto dividido entre "0" es infinito, lo que nos daría un resultado muy favorable.

En nuestro criterio, debemos procurar agotar los conflictos entre el Estado y la sociedad en el campo de la vía administrativa, a objeto de afianzar el Estado de Derecho y la seguridad jurídica. De ahí la importancia de la Superintendencia General en nuestro sistema regulatorio, ya que es una institución que al actuar de "puro derecho", dentro de plazos y principios muy bien definidos, indudablemente garantiza la aplicación justa de la norma, además de precautelar la salud del sistema financiero en su conjunto, lo que entraña analizar diversos factores de equilibrio, en un sector muy sensible para la sociedad.

En el campo de la supervisión bancaria, especialmente en lo relativo a las normas de prudencia, hemos escuchado interesantes comentarios de parte de los diversos superintendentes que nos visitan y del representante del Comité de Basilea, quienes han abordado esta temática con mucho detalle.

El Superintendente de Bancos de Bolivia ha presentado de una manera muy didáctica, las distintas normas de prudencia y sus características que se están poniendo en práctica, siendo ocioso pretender sintetizarlas. Por esta razón, sugiero que se lean los diferentes trabajos expuestos, cuyos textos se publicarán in extenso en nuestro futuro libro.

En el campo institucional, debemos reafirmar que, en el ámbito de los superintendentes existe igual preocupación sobre su independencia institucional, como es el caso de los Bancos Centrales, cuyo grado varía según sea el país correspondiente. En Bolivia, al parecer, nuestro Superintendente actualmente es el decano a nivel de la región, dada su estabilidad institucional y funcionaria. Por otra parte, la Superintendencia como tal, se ha dicho en este recinto, debe ser una entidad con autoridad y con plena capacidad de ejercicio para dictar sus resoluciones.

Se afirmó, con relación a la regulación, que debería existir una responsabilidad patrimonial personal, seguramente para que haya una mayor responsabilidad funcionaria. En rigor, considero que debemos hablar de responsabilidad patrimonial institucional, porque estamos en un Estado de Derecho, donde existe una relación jurídica entre Estado y sociedad y donde el tema de la responsabilidad patrimonial es parte de la seguridad jurídica. Sin embargo, este es un aspecto muy delicado y hay que tratarlo con cuidado.

En la visión de un banquero, en lo que respecta a la regulación y a la normativa, se sugirió un proceso de conciliación entre el supervisor y el supervisado, puesto que ello contribuiría a que se comprendan mejor los problemas, a que las medidas sean mucho más realistas y a que haya una excelente viabilidad entre cada uno de los entes que forman este sector financiero.

Con respecto a las exigencias del mercado, se sostuvo que la actividad bancaria solo se justifica en la medida en que ésta busca atender a las demandas y necesidades de los individuos y de las empresas tal como se manifiestan en el mercado; con conveniencia, atención completa, transparencia, seguridad, personal calificado, creatividad, alta tecnología y estructuras livianas y ágiles para evitar que los bancos pasen por oportunistas y ventajosos ante la opinión pública.

En cuanto al rol de la supervisión bancaria, el sector privado considera, en primer lugar, que debe existir una relación entre el cliente, banco y autoridad supervisora, de modo que exista una especie de asociación en la implementación de las actividades y servicios demandados por el cliente. En el Seminario se sostuvo que esta asociación es fundamental para que la atención a las necesidades de los clientes y del mercado se logre con eficiencia, bajo costo y prudencia.

Con este propósito, y en segundo lugar, se propuso buscar como objetivos el establecimiento de reglas sencillas, uniformes y transparentes, que no recarguen los costos y permitan crear nuevos productos. La reglamentación bancaria tiene que ser lo más sencilla posible, evitando normas y reglas de dudosa utilidad, que sólo recargan los costos operativos y no traen beneficios. Las disposiciones de los entes reguladores deben ser aplicadas por el supervisor bancario de manera uniforme, estableciendo clara y transparentemente las reglas a seguir en manuales o instructivos de supervisión.

Desde el punto de vista de la supervisión bancaria, ésta debe tener agilidad para acompañar las innovaciones y los cambios en los mercados financieros. La supervisión debe ser desburocratizada, de manera que no haya sobrecarga a los costos de las actividades bancarias; además se señaló, que el foco principal de la actividad de supervisión, es el seguimiento y la evaluación de la gestión de las instituciones financieras: "Se pueden tener las mejores normas, de hecho siempre han habido normas y siempre tendremos crisis financieras en el mundo, todas las normas serán inútiles si nos fallan los hombres, si queremos proteger a la banca tenemos que proteger a los banqueros y si vamos a proteger a los banqueros, tenemos que exigir que los banqueros sean profesionales".

El sector privado boliviano sostuvo que la intervención del Estado en el sistema financiero, a través de la Banca Central y los órganos de regulación y supervisión, debe estar orientada a proteger el ahorro de la comunidad, a preservar la estabilidad del sistema de pagos, a garantizar un adecuado y ágil financiamiento al sector productivo, a profundizar el ahorro y democratizar el crédito, a regular la oferta y la demanda monetaria, así como también a garantizar los derechos del cliente usuario y los derechos de las instituciones financieras actoras del sistema.

La intervención regulatoria es innegable en cualquier sistema financiero, lo que varía es la intensidad de esta intervención; además, cada país debe fijarla en función a las características propias de su modelo económico, frente al funcionamiento de los mercados y a las limitaciones intrínsecas que quiere imponer a la gestión pública para gobernar el quehacer financiero, se sostuvo.

Los empresarios no discuten la preexistencia de la norma para fijar el grado de intervención regulatoria de los órganos del Estado. Las leyes deben implicar la subordinación de todos los Poderes del Estado a la propia ley y, por consiguiente, la actuación de los órganos reguladores del Estado también deben estar subordinados a la ley.

Finalmente, en el caso boliviano, también se dijo que: "el SIREFI ha avanzado. Así lo demuestran las leyes que lo regulan, se han incorporado a nuestro ordenamiento jurídico la mayoría de los estándares internacionales y se ha establecido un sistema de regulación financiera que prevé un mecanismo de impugnación de resoluciones administrativas. Tenemos la instancia jerárquica, materializada en la Superintendencia de Recursos Jerárquicos, entidad todavía joven, de reciente creación, que necesita consolidarse en el tiempo".

En suma, en este Seminario se han tratado múltiples temas que deberán ser motivo de un desarrollo posterior, a través de talleres, encuentros y también de Seminarios masivos como el presente, donde reguladores, regulados, hombres públicos y académicos, discutamos ampliamente el nuevo rol del Estado y del empresario, en el ámbito de la intermediación financiera.