FLAVIO MACHICADO SARAVIA
FLAVIO MACHICADO SARAVIA
Nacido en La Paz, Bolivia.
FORMACION ACADEMICA
Ingeniero Comercial y Licenciado en Economía Universidad de
Chile. Santiago, Chile.
Post Grado en el Instituto Latinoamericano de Planificación
Económica ILPES-NNUU Chile.
DOCENCIA
Universidades de Bolivia, República Dominicana, Colombia, ILPES
_ NNUU, Chile.
PRINCIPALES ACTIVIDADES
Superintendente de Recursos Jerárquicos, Bolivia.
Consultor Internacional en Colombia, República Dominicana y Chile.
Experto del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO),
Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), Banco Mundial.
Ministro de Planificación.
Ministro de Finanzas.
Candidato a la Vicepresidencia de la República.
Diversos libros publicaciones sobre temas económicos, financieros
y sociales.
Asesor económico del Arzobispado de La Paz y la
Conferencia Episcopal, de la Federación de Empresarios de Cochabamba y de
la Central Obrera Boliviana.
FUNDAMENTOS, ORGANIZACIÓN Y PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL
SISTEMA DE REGULACIÓN Y
SUPERVISIÓN FINANCIERA EN BOLIVIA.
FUNDAMENTOS DE LA REGULACIÓN
En términos generales, las políticas de liberalización y desregulación de
la economía tuvieron el propósito de revertir las crisis financieras y
económicas, que se fueron dando, con diferente intensidad, en diversas partes del mundo,
en especial a partir de la década de los años setenta.
En el ámbito financiero, la "represión financiera", que consiste en la
distorsión de los precios del dinero, como las tasas de interés y del tipo de cambio,
fue una de las causas principales de las crisis financieras, provocando la
reducción de las tasas de crecimiento de las economías y del tamaño real de los
sistemas financieros
1.
Ciertamente la represión financiera fue utilizada por el Estado con el fin
de crear las condiciones favorables para el financiamiento de sus programas
y proyectos, pretendiendo, al mismo tiempo, la orientación en el uso del
crédito por parte del sector privado. Sin embargo, por razones estructurales, esta
política derivó en la mala asignación de los recursos, privilegiando tan solo a los
grupos de poder político y empresarial, creando, asimismo, mercados
especulativos que al final provocaron profundas crisis financieras, que requirieron
nuevamente la intervención del propio Estado para su solución, bajo la premisa del
resguardo del bien común.
En otros campos de la actividad económica, en especial en la dotación de
servicios públicos y en la producción de bienes estratégicos, su administración
también fue distorsionada, favoreciendo básicamente a grupos de interés
empresarial
1 Fry, Maxwell. Dinero, Interés y banca en el Desarrollo Económico. Centro de Estudios
Monetarios Latinoamericanos, 1990
comercial y a los propios funcionarios que trabajaban en las empresas
públicas, sean ejecutivos, líderes sindicales y trabajadores, que conformados en torno
a una "burguesía burocrática" se apropiaron del excedente económico
estatal, dejando los remanentes, que siempre fueron reducidos, al tesoro nacional
para el financiamiento de los presupuestos, generalmente limitados y deficitarios.
En todo caso, pese a la desregulación, las crisis financieras no han desaparecido
y la captación de mayores ingresos estatales no se ha logrado en la medida
de lo esperado, sin poder hacer frente a las nuevas exigencias del presente.
Se trata de fenómenos de difícil solución, máxime en economías dependientes
o emergentes, por lo que podrán seguir siendo aspectos recurrentes en el futuro.
Según el Fondo Monetario Internacional, entre 1975 y 1997 ocurrieron
158 crisis financieras de tipo cambiario, 54 bancarias y 32 casos combinados, con
un costo social y económico de más de un 10 % del PIB.
Por lo tanto, la mera liberalización de la economía y su desregulación no
han sido suficientes para contrarrestar los factores estructurales propios de
las economías atrasadas, dentro de los cuales la debilidad institucional del Estado
y del propio sector privado resulta, en el actual contexto, la limitante
más importante. En efecto, la debilidad institucional constituye la principal
traba para establecer e implementar normas que corrijan las distorsiones
existentes en un mercado imperfecto y, sobre todo, para crear las condiciones que
estimulen a la inversión privada productiva de largo plazo.
En el campo financiero, es el caso especialmente de las normas
prudenciales, que de haber sido puestas en practica oportunamente, hubieran evitado o,
al menos atenuado, muchas crisis financieras por la insolvencia y los
créditos vinculados. Asimismo, pudo haberse superado la existencia de
entidades financieras oligopólicas y familiares, situación que es característica en
muchas partes de nuestro continente.
Tampoco hubieran surgido entidades financieras creadas para la
especulación, que al estar al margen de la regulación, provocaron severas pérdidas
y desconfianza en los ahorristas del sistema financiero, debido a que con
este fenómeno y los que desencadenaron las crisis, la confianza del ahorrista sólo
se recuperó encareciendo el costo del dinero por encima del
promedio internacional, con el consiguiente perjuicio para las economías internas y
la competitividad en el mercado externo. Además del efecto que tiene el
alto índice de "Riesgo País", sobre los depositantes y tomadores de créditos.
Efectivamente, la potestad del Estado para establecer normas y
regulaciones que protejan a los operadores y usuarios, sea en el campo de los
servicios públicos o financieros, ha sido hasta ahora débil, aunque menos con respecto
al pasado, dando lugar a que persista la incertidumbre en el mercado,
provocando una ampliación de los márgenes de riesgo, que explican la ausencia de
inversiones privadas nacionales y extranjeras.
Por estas consideraciones, la desregulación de la economía no
solamente constituye un objetivo económico, sino que también, debe ser parte
fundamental de una filosofía política y social, por la cual, al mismo tiempo que se
proclame la libertad en el ejercicio de la función productiva o de servicios, sea del
individuo o de la empresa, también se deben fijar con precisión los límites de la
legalidad, dentro de los cuales esta libertad económica pueda ser plenamente
ejercida, precautelando el interés social.
La regulación debe ser vista como un nuevo contrato social, por el cual
el Estado supervisa el cumplimiento de las normas, dentro los límites que la
legalidad le concede, es decir, sus competencias y los agentes económicos, realizan
sus actividades libremente, cumpliendo las reglas del juego adecuadamente. En
otras palabras, generándose nuevas actitudes y relacionamiento entre el Estado y
la sociedad, entre reguladores y regulados, entre administradores públicos
y administrados.
En el marco del Estado de Derecho, este nuevo contrato social presupone
el establecimiento de una la relación jurídica entre el regulador y regulado, por
la cual se elimina la excesiva concentración del poder en manos de los
reguladores o, en general, de los administradores del Estado, contándose, con los pesos
y contrapesos requeridos, que caracterizan a toda seguridad jurídica.
En el caso del sector financiero, cuando se habla de pesos y contrapesos,
nos estaríamos refiriendo a la existencia de instituciones como la
Superintendencia de Recursos Jerárquicos, que garantiza el adecuado cumplimiento de las
normas en el sistema, poniendo a Derecho cualquier distorsión que se hubiera dado
en las resoluciones administrativas emanadas por los superintendentes
sectoriales, en el cumplimiento de su tarea de supervisión,
Por esta razón, el adecuado ejercicio de las potestades del Estado, que le
son inmanentes y que son ejercidas a través de sus órganos, sólo será posible en
la medida en que haya una mayor fortaleza en sus instituciones, que deben
ser administradas con capacidad, idoneidad y autoridad, debido a que, en
última instancia, son los garantes del Estado de Derecho, comprendido como la
vigencia plena de las leyes.
Además, la existencia de una clara relación jurídica entre la administración
del Estado (Poder Ejecutivo) y la sociedad, asegura la predicibilidad de los
agentes económicos y la confianza del público, debido a que la seguridad jurídica es
la única garante para la continuidad de los mercados y el desarrollo pleno de
las actividades económicas.
Estamos, en consecuencia, ante la necesidad de superar antiguos
paradigmas, en los cuales era muy importante lograr un paralelismo entre
la RACIONALIDAD ECONOMICA y la RACIONALIDAD SOCIAL, donde
el Estado se desenvolvía en una especie de relación de
dominación-subordinación con respecto al resto de la sociedad civil y que era ejercida a través de
sus diferentes órganos, con un carácter más bien autoritario y fiscalizador,
como un medio para garantizar el cumplimiento de los objetivos trazados a
nombre de la sociedad.
En el presente, es imperativo buscar un nuevo paralelismo, esta vez, entre
la RACIONALIDAD ECONOMICA y la RACIONALIDAD JURIDICA,
paradigma que supera la relación de dominación-subordinación entre el Estado y la
sociedad, cambiándola por una relación jurídica, donde el Estado actúa a través de
sus instituciones como persona jurídica con determinados límites y competencias.
Es decir, la relación de los actores de la regulación, tiende a trasladarse
del concepto de poder absoluto hacia una relación de derechos y
obligaciones, tanto del Estado como de la sociedad, sobre la base de principios, reglas
y técnicas, como esencia del Estado de
Derecho
2.
Este cambio de relación presupone la búsqueda de mecanismos de
interpelación de la sociedad hacia la autoridad estatal, así como también, el
reconocimiento de la autoridad estatal en cuanto a su capacidad de dictar normas, en
nombre de la sociedad. En otros términos, en beneficio del bien común.
Naturalmente, dado nuestro incipiente desarrollo institucional, lo anterior
todavía representa un proceso de mediano y largo plazo, debido a que aún
persisten prácticas autoritarias en el trato cotidiano por parte de los funcionarios
públicos, que aún no han asimilado su carácter de "servidores", donde debe estar
claro que existen derechos y obligaciones. Tampoco los agentes privados han
superado
2 Astarloa, Ignacio. Aporte del Derecho Administrativo al Desarrollo del Estado de Derecho,
Derecho Administrativo y Sistema de Regulación, Superintendencia de Recursos Jerárquicos, República de
Bolivia, 1999.
su tradicional paradigma de " hecha la ley hecha la trampa", olvidando que
no solo deben cumplir con su función productiva, sino que también, junto al
Estado, deben servir al bien común.
En el contexto de la regulación, los cambios de relación anteriormente indicados
se dan en la práctica en la "vía administrativa", que es el escenario donde
el Estado y la sociedad, se vinculan más estrechamente. El Estado, supervisando
el cumplimiento de las normas y la sociedad realizando sus tareas libremente,
en el marco de lo que la norma establece.
Para ello, es necesario que exista seguridad jurídica, dado que el Estado es
la única institución con capacidad de intervención en el mercado,
estableciendo reglas del juego y políticas públicas, limitando su funcionamiento,
corrigiendo sus imperfecciones, protegiéndolo y orientándolo en lo que corresponde.
En otras palabras, en el campo de la regulación, los sistemas de legislación,
regulación y control, así como de administración de justicia tanto en la vía
administrativa, como en la judicial, deben constituir un seguro implícito del sistema,
para mantener la confianza del público y del inversionista.
En nuestro continente, primero se han dado los hechos, sean éstos políticos
o sociales y, luego ha venido la norma, con rezago y vacíos propios de
nuestro incipiente desarrollo jurídico, especialmente en el campo administrativo.
Por esta razón, es necesario un adecuado desarrollo normativo interno que
permita ajustes y supere vacíos que, generalmente, se han resuelto dando
amplios márgenes de discrecionalidad al administrador, con el consiguiente peligro
que ello implica.
Por esta razón, a fin de dotar al mercado de todas las características
de transparencia y competitividad requeridos, la sociedad debe hacer uso de
las instituciones y de los mecanismos legales disponibles, a fin de que la
práctica jurídica, sea el camino mas adecuado para perfeccionar las normas y
eliminar los vacíos existentes.
La desregulación y liberalización de la economía crea la necesidad de
conformar mecanismos de control, arbitraje y supervisión, para evitar que las fuerzas
del mercado tiendan a la concentración o la colusión de los oferentes, como
formas de incrementar los niveles de ganancia a costa del bienestar de los
consumidores. El sistema regulatorio es el que actúa en este campo, por ello, su valor estratégico.
En consecuencia, la idoneidad y la calidad técnica de estos sistemas, son
la garantía del respeto a las normas y de la estabilidad institucional del sistema.
El
Estado no debe ser el garante patrimonial de las crisis financieras, sino el
actor que ayuda a prevenirlas a través de sus instituciones y normas, reduciendo
la incidencia del riesgo moral, cuando se producen crisis sistémicas, a las
cuales, desde luego, debe concurrir la sociedad en su conjunto, donde el Estado
absorbe los riesgos que asumen los intermediarios, depositantes o los
propios inversionistas.
Este nuevo escenario propone que los poderes del Estado, las
competencias del regulador o supervisor y los derechos y obligaciones de los
supervisados en el sistema financiero, deban ponerse a tono con los objetivos
colectivos, buscando equilibrar el lucro con una equitativa administración y
distribución de la riqueza.
ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA REGULATORIO EN BOLIVIA
El fenómeno de la Regulación financiera en Bolivia ha sufrido cambios
de importancia a partir del año 1987, cuando se dan fenómenos
cualitativamente diferentes con respecto al pasado. Como en todos nuestros países, a partir
de la Misión Kemmerer en 1928, nace el Banco Central y la Superintendencia
de Bancos, como instituciones dependientes y subordinadas al Poder Ejecutivo,
así como también de los intereses de los grupos dominantes de la sociedad.
Medio siglo después, se constituye la Superintendencia de Seguros en
1975, con similares características de dependencia, incluso hasta muy entrados
los años 80, cuando el proceso de reforma del Estado estaba en pleno
desarrollo, no sólo del fenómeno regulatorio, sino también de la economía pública
que transfiere sus empresas bajo el modelo de privatización y de capitalización.
Tomando el fenómeno en una perspectiva muy amplia, se puede sintetizar
los aspectos institucionales más significativos, de la siguiente forma: En
primer lugar, se otorga una real independencia al Banco Central de Bolivia, que pasa
a ser la autoridad monetaria y cambiaria por excelencia; y en segundo lugar,
se dota de plena autarquía a las instituciones regulatorias, aun cuando se
encuentran bajo tuición de los Ministros del área.
Sin embargo, es necesario recalcar que esta tuición está limitada a la
vigilancia del cumplimiento de los objetivos y misión de estas instituciones y,
finalmente, se establecen sistemas regulatorios conformados por
superintendencias sectoriales, organizados bajo Superintendencias Generales.
Estas superintendencias, en el marco de la reforma, si bien tienen la tarea
de vigilar el cumplimiento de las normas por parte de los operadores de las
áreas reguladas, al mismo tiempo representan al Estado, protegiendo sus intereses,
y a los ciudadanos que ven en estas instituciones una garantía para su
seguridad jurídica.
Otro de los cambios importantes en el área financiera, es la superación de
la Ley de Bancos de 1928. En la nueva Ley, lo primordial es la introducción
del concepto de la intermediación financiera, por el cual toda entidad que
capta recursos del público está sujeta a las normas de regulación financiera y, por
lo tanto, a la autoridad de la Superintendencia de Bancos. Anteriormente la
Ley solo alcanzaba a los Bancos como entidades sujetas de supervisión, lo que
era incompleto, peligroso y limitado.
A partir del proceso de desregulación de la economía y más
específicamente, en 1995, cuando se traspasa a manos privadas las empresas del
Estado, especialmente las empresas de servicio público, con el objeto de regularlas,
se crea el primer sistema de regulación denominado Sistema de Regulación
Sectorial (SIRESE).
Posteriormente, en 1996, se establece el Sistema de Regulación de
Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), con el objeto de preservar el uso
sostenible de la tierra y los bosques, junto con la biodiversidad.
Finalmente, también en ese mismo año, se crea el Sistema de
Regulación Financiera (SIREFI), integrado por una Superintendencia General y
cuatro Superintendencias Sectoriales; de Bancos y Entidades Financieras, de
Pensiones, de Seguros y Reaseguros y de Valores.
Dentro de ese esquema, la Superintendencia General, además de
constituirse en una instancia de apelación en la vía administrativa, contaba con la facultad
de control administrativo y de fiscalización sobre las superintendencias sectoriales.
El objetivo del SIREFI es regular y supervisar las actividades, personas y
entidades relacionadas con los bancos y entidades financieras, el seguro social
obligatorio de largo plazo, entidades aseguradoras y reaseguradoras y del mercado
de valores, en el ámbito de su competencia.
Posteriormente, mediante Ley de Propiedad y Crédito Popular en 1998,
la Superintendencia General de este sistema, se transforma en la
Superintendencia de Recursos Jerárquicos (Superintendencia General) y las Superintendencias de Pensiones, Valores
y de Seguros y Reaseguros, se fusionan en una sola entidad
denominada Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS). Asimismo, se crea
el Comité de Normas Financieras de Prudencia (CONFIP), para que se
encargue de aprobar normas de prudencia para el buen funcionamiento del
sistema financiero nacional.
Superintendencia General del Sistema de Regulación Financiera DEL SISTEMA DE REGULACIÓN FINANCIERA
La Superintendencia de Recursos Jerárquicos del SIREFI, es una
entidad autárquica, persona de derecho público, con jurisdicción nacional, que tiene
las atribuciones de conocer y resolver los recursos jerárquicos, contra
las resoluciones del Superintendente de Bancos y Entidades Financiera y
del Superintendente de Pensiones, Valores y Seguros, en última instancia,
excepto las que se refieren a la liquidación forzosa de las entidades sujetas a
supervisión. Además, puede proponer al Poder Ejecutivo normas relativas a su
organización y funcionamiento.
En consecuencia, las funciones de la Superintendencia General son las de emitir resoluciones
definitivas para resolver los recursos jerárquicos; requerir a los superintendentes
sectoriales y otras instituciones del Estado información y documentación
complementaria y específica referida exclusivamente a los recursos jerárquicos conocidos
por la Superintendencia General.
También debe publicar sus resoluciones jerárquicas, de acuerdo a
reglamento interno y sujetarse a las disposiciones sobre reserva y secreto establecidas
en normas sectoriales aplicables y divulgar los procedimientos y características
de los recursos jerárquicos.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LOS RECURSOS DE REVOCATORIA Y JERARQUICO EN
EL SISTEMA DE REGULACION FINANCIERA (SIREFI)
Para cumplir su misión institucional se establecen en forma expresa los
siguientes principios que rigen el procedimiento administrativo en el SIREFI:
Economía : Como la simplificación, concentración y agilización de los
actos procesales para la resolución de los recursos.
Ausencia de Formalidades : Principio referido a la exención de
requisitos formales subsanables.
Debido Proceso : Derecho consagrado en la Constitución Política del
Estado y referido al derecho de las partes para conocer y recurrir las
resoluciones administrativas utilizando todos los medios establecidos al efecto.
Publicidad : El procedimiento administrativo es público y se permite el
libre acceso al conocimiento de las actuaciones administrativas, salvo
disposición legal en contrario.
Obligación de Pronunciarse
En el procedimiento del SIREFI se incorpora uno de los más importantes
avances en materia procesal administrativa, que es el referido a la obligación de
los Superintendentes de pronunciarse de oficio o ante el requerimiento de
los interesados en el plazo máximo de 30 días hábiles administrativos. La falta
de pronunciamiento produce el efecto de resolución denegatoria
(silencio administrativo negativo), habilitando al solicitante para interponer el
recurso jerárquico.
Pruebas
En el trámite ante la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras y
la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros, los Superintendentes
pueden requerir y ordenar, de oficio o a petición de parte, la presentación de
informes, dictámenes y pruebas que consideren necesarias, siendo valoradas de
acuerdo al principio de la sana crítica o valoración razonada de la prueba.
En la instancia superior, ante la Superintendencia de Recursos Jerárquicos,
no se admiten mayores pruebas imprimiéndose al procedimiento el carácter
de puro derecho. Sin embargo, el Superintendente de Recursos Jerárquicos,
está facultado para requerir de oficio a los Superintendentes sectoriales,
la información complementaria que considere necesaria.
Recursos
Contra las resoluciones dictadas por el Superintendente de Bancos y
Entidades Financieras y el Superintendente de Pensiones, Valores y Seguros, los
interesados pueden interponer el recurso de revocatoria y, en caso de denegatoria, el
recurso jerárquico.
Resoluciones
Las resoluciones, a través de las cuales se fallan los recursos, pueden ser:
- Confirmatorias totales o confirmatorias parciales.
- Revocatorias totales o revocatorias parciales.
- Repositorias.
Características relevantes del Procedimiento Administrativo en el SIREFI
a) Silencio Administrativo Negativo
Constituye un instrumento que agiliza el procedimiento
administrativo y evita la retardación de justicia, ya que se considera denegada
una solicitud o un recurso cuando el Superintendente recurrido no
emite resolución dentro del plazo señalado en la norma. De esta manera
el solicitante o recurrente tiene expeditas las acciones y recursos
que correspondan en las vías e instancias pertinentes.
b) Efecto Devolutivo
Los recursos contra resoluciones emitidas por los
Superintendentes
del SIREFI tienen efecto devolutivo. El efecto devolutivo
permite continuar el trámite del proceso sin perjuicio del recurso. Esto
quiere decir, que las resoluciones de los Superintendentes tienen plena
validez y deben ser ejecutadas mientras no sean revocadas eventualmente
en una instancia superior.
c) Naturaleza del Recurso Jerárquico
El recurso jerárquico constituye la última instancia de
justicia administrativa del SIREFI y se sustancia sin admitir nuevos
elementos probatorios o alegatos. Al agotar la vía administrativa, las
resoluciones jerárquicas sólo pueden ser impugnadas ante la Corte Suprema
de Justicia mediante el recurso contencioso-administrativo.
