JUAN ANTONIO MORALES
PRESIDENTE DEL BANCO CENTRAL (BOLIVIA)
JUAN ANTONIO MORALES
PRESIDENTE DEL BANCO CENTRAL (BOLIVIA)
FUNCIONES REGULATORIAS DEL BANCO CENTRAL DE BOLIVIA
Quiero comenzar agradeciendo a la Superintendencia de Recursos
Jerárquicos por esta invitación y muy especialmente al Superintendente; Lic. Flavio Machicado.
1. Antecedentes Históricos Recientes
En esta exposición me referiré a las funciones regulatorias del Banco
Central de Bolivia, para lo cual dividiré mi texto en los siguientes puntos: 1) Antecedentes;
2) El ámbito de la regulación, que es muy limitado y que abarca los aspectos
del encaje legal, la posición cambiaria, el sistema de pagos y el acceso a las líneas
o ventanillas de liquidez del Banco Central; 3) La función de vigilancia del
Sistema Financiero del Banco Central, que es separada de la Superintendencia de
Bancos y tiene algunas características que le son propias por el tipo de
información que se maneja; y 4) El Comité de Normas Financieras de Prudencia, que es
una innovación en la legislación boliviana y significa un mecanismo de
coordinación de los entes reguladores entre sí y con Banco Central.
La historia de la regulación boliviana para el sistema financiero ha sido
muy dinámica en los últimos diez años. Quisiera dar algunos puntos de
referencia para poder entender luego dónde se ubica el Banco Central como ente
regulador y las funciones que pueda tener.
El Banco Central de Bolivia y la Superintendencia de Bancos se crearon
en 1928 como entidades separadas y así trabajaron hasta 1971 cuando la
segunda institución fue absorbida por la primera en su Gerencia de Fiscalización.
Pero, en 1987 la Superintendencia de Bancos retoma su independencia, lo cual
es sancionado posteriormente por la Ley de Bancos y Entidades Financieras
de 1993. Esa Ley, esta es una referencia para lo que abordaré después, contiene
un capítulo entero dedicado al Banco Central, incluyendo normas relativas a
su funcionamiento.
Para los fines de esta exposición señalaré que la Ley de Bancos asigna a
la Superintendencia tanto la regulación prudencial como la supervisión del
Sistema Financiero. Las competencias de regulación y de supervisión estaban en
la Superintendencia de Bancos. La Ley de 1993 está inspirada en los principios
de Basilea y constituye una pieza fundamental de la normativa del Sistema Financiero.
Antes de continuar, se debe recalcar que el Sistema Financiero Boliviano
está constituido por Bancos y Entidades Financieras no Bancarias, aunque creo
que la denominación de no bancarias no es la más apropiada, pues en realidad
son entidades cuasi bancarias y en ellas se incluyen las Mutuales de Ahorro y
Préstamo para Vivienda, algunas Cooperativas de Ahorro y Préstamo y los
Fondos Financieros Privados.
Para los temas que trataré más adelante es importante mencionar que
la distinción no se la hace desde el punto de vista de la propiedad sino desde
el punto de vista de las operaciones, ya que las entidades no bancarias no
participan en el Sistema de Pagos, al no permitírseles manejar cuentas corrientes ni
saldar sus posiciones usando cuentas en el Banco Central, como es el caso de
los bancos.
La legislación bancaria fue modificada una vez más con la Ley del Banco
Central de Bolivia de 1995, en la cual se deroga completamente el capítulo referido
al Banco Central de la Ley de Bancos de 1993 y lo sustituye con un cuerpo
legal más preciso y detallado que hace del instituto emisor una entidad de
carácter autárquico con un alto grado de autonomía política y económica.
La Ley atribuye al Banco Central de Bolivia (BCB) la competencia de ser
órgano rector del sistema de intermediación financiera, con facultades
normativas especializadas y de aplicación general. De acuerdo con la Ley de 1995,
le corresponde al Banco Central dictar normas de aplicación general en el
sistema financiero mediante resoluciones de Directorio. En otras palabras, la
regulación pasa de la Superintendencia de Bancos hacia el Banco Central. Más
precisamente, se le devuelve al Banco Central de Bolivia una clara competencia de
regulación, incluyendo la de normas de prudencia para el Sistema Financiero. En
ejercicio de esta facultad, el Directorio del BCB emitió, entre principios de 1997
y mediados de 1998, un número muy importante de disposiciones prudenciales.
Con la Ley de 1995 se separaba claramente la regulación, que quedaba a
cargo del BCB, de la fiscalización y del poder sancionatorio que se mantenían en
la Superintendencia de Bancos. De esta manera, se respetaba un
principio considerado fundamental en la tradición del Derecho Administrativo
boliviano, referida a la existencia de una diferencia clara entre el regulador y el fiscalizador.
El contraargumento a esta posición se presentó en 1998 y fue
aceptado parcialmente por el Banco Central de Bolivia, en sentido de que la
separación de las funciones de regulación y fiscalización conducía a soluciones
subóptimas. El argumento de fondo era que nadie conocía tan bien el sistema
financiero como los fiscalizadores, lo que les daba una ventaja en términos de
regulación. Además, se tenía el ejemplo de varios países con Superintendencias
separadas de sus Bancos Centrales, donde la regulación era atribución de las primeras.
Es el caso de Alemania, Chile y Colombia entre otros.
Existen otras ambigüedades y dificultades desde el punto de vista legal
que quiero mencionarlas y que seguramente se presentaron también en otros
países. Estas dificultades, vale tanto para Superintendencias como para Bancos
Centrales, se refieren a la emisión de normas de prudencia que pueden
traspasar atribuciones e incursionar en competencias que son más bien del
Poder Legislativo. Aún si las normas de los Bancos Centrales y
Superintendencias están subordinadas jerárquicamente a instrumentos legales, como son las
Leyes y Decretos Supremos, persiste siempre la sospecha de que el regulador
esté interfiriendo en competencias que son legislativas.
La Ley de Propiedad y Crédito Popular, PCP, de 1998 cambia otra vez el
marco legal de regulación y la entrega a un nuevo cuerpo: el Comité de
Normas Financieras de Prudencia, CONFIP, conformado por el Presidente del
Banco Central, el Viceministro de Asuntos Financieros del Ministerio de Hacienda
y por los Superintendentes de Bancos y Entidades Financieras, y de
Pensiones Valores y Seguros. El CONFIP es esencialmente instancia de coordinación
de los entes reguladores y supervisores de los distintos mercados
financieros. Emite regulaciones que son dadas a conocer a los mercados en los cuales
se aplican mediante resoluciones administrativas de las
superintendencias respectivas.
El Comité de Normas Financieras de Prudencia, en parte copiado del
sistema inglés (Financial Services Autorities), es el que supervisa todos los
mercados financieros, con el criterio de que las fronteras entre los mercados
financieros se están diluyendo. Antes se podía hablar de mercado bancario, mercado
de valores, etc., pero en la actualidad todos estos mercados constituyen uno
solo, y esa es la razón principal para el funcionamiento del CONFIP.
La Ley PCP de 1998 recorta de manera muy significativa la
competencia regulatoria del Banco Central, después de la ley de 1995 que le dio
amplios poderes al BCB; sin embargo, la Ley de 1998 no reduce la capacidad de
iniciativa del BCB para proponer al CONFIP regulaciones prudenciales. Más aun, el
BCB continúa siendo la única autoridad monetaria, cambiaria y del sistema de pagos.
Con todo, cabe mencionar que el fuerte impulso que en materia de
regulación tuvo el BCB entre el 97 y el 98 disminuyó casi completamente luego de
la promulgación de la Ley PCP.
Las competencias del Banco Central se confinan a temas que tienen,
sobretodo, incidencia en la política monetaria, particularmente en los mercados de
liquidez. No todas estas regulaciones son químicamente puras, muchas veces
tienen implicaciones en los aspectos prudenciales; si bien son esencialmente
normas para los mercados de liquidez, tienen fuertes implicaciones prudenciales.
2. Normas Referidas al Encaje Legal
Las entidades financieras bolivianas están obligadas a mantener una fracción
de sus depósitos como encaje legal. El BCB es el depositario del encaje legal y
de otras reservas líquidas del Sistema Financiero. Estas normas tienen
implicaciones prudenciales en la medida en que contribuyen a garantizar al público
la recuperación de sus depósitos. Sin embargo, los efectos monetarios del
encaje legal de lejos son más importantes, especialmente después de las
reformas introducidas en 1997.
Con estas reformas se sustituye al encaje, que tenía tasas diferenciadas
por plazos y monedas, con un promedio del 12% constituido en efectivo y
por títulos ad-hoc emitidos por el BCB, por un sistema de tasas uniformes de
encaje por plazos y monedas con algunas excepciones para los depósitos de
muy largo plazo. Los depósitos exentos de encaje son aquellos con plazos
mayores a dos años para moneda extranjera y un año para moneda nacional. Es
muy importante señalar que el encaje en efectivo se limita al 2%; el resto debe
ser constituido por títulos con rendimientos de mercado de alta seguridad y
liquidez. Los títulos para constituir el encaje de depósitos en moneda extranjera
deben ser también extranjeros. De facto, estos títulos constituyen
reservas internacionales de los propios bancos, de manera similar con las reservas
del Banco Central. Para depósitos en moneda nacional, el requerimiento es
constituir el encaje en títulos del Tesoro General de la Nación.
Con los títulos se constituye un fondo llamado Fondo de Requerimiento de
Activos Líquidos (RAL). El RAL en moneda extranjera está administrado por
fideicomisarios extranjeros, seleccionados competitivamente por el Banco Central de Bolivia,
en consulta con la Asociación Nacional de Bancos (ASOBAN). El fondo con títulos
en moneda nacional está en fideicomiso en el Banco Central de Bolivia.
Lo que subraya el carácter monetario de la reforma del encaje legal es que
las entidades financieras pueden prestarse automáticamente del BCB hasta
40% del monto depositado en su Fondo RAL, con la garantía de los activos
del mismo. Con algunas condiciones pueden prestarse 30% más. En resumen,
las entidades financieras pueden prestarse con la garantía de sus activos
constituidos en el Fondo RAL, hasta el 70% del monto que poseen en ese Fondo.
El BCB aplica una tasa de interés que está en correspondencia con su tasa
para operaciones en reporto. De hecho, tanto la tasa de reporto como la tasa
de créditos con garantías del Fondo RAL constituyen indicadores muy
importantes de las condiciones monetarias de la economía.
3. Normas Sobre Posición Cambiaria
Es el segundo tema de regulación del BCB. Normalmente la posición
cambiaria es mas bien un tema de regulación prudencial, por lo que podría
corresponder al CONFIP. Pero, por la alta dolarización de la economía boliviana, las
normas de posición cambiaria pueden tener implicaciones monetarias muy
importantes. Desde el punto de vista de la regulación prudencial, la pertinencia de la
posición cambiaria apareció muy claramente durante la crisis asiática. Basilea le da
mucha importancia a la norma de que los bancos tengan que estar calzados
por monedas.
La regla general de posición cambiaria es simple en apariencia. Los activos
y pasivos de los bancos deben estar calzados por monedas, es decir, el valor
de los activos en dólares debe ser igual al de los pasivo en dólares. Una
regla simétrica se aplica a los activos y pasivos en moneda nacional. Esta regla
es aplicada en Bolivia con excepciones. Estos vienen de la tolerancia
para sobrecompra en las dos monedas, es decir, las instituciones financieras
pueden tener, dentro de determinados márgenes, más activos que pasivos en
cualquiera de las dos monedas.
En la actualidad, las entidades financieras pueden mantener una
posición sobrecomprada en moneda extranjera desde un 80% de la diferencia entre
su patrimonio contable y el monto de inversión en activos fijos, siempre que
esta diferencia sea positiva. Podrán mantener una posición sobrecomprada en
moneda nacional hasta 20% del patrimonio contable. Las regulaciones anteriores no
permitían posiciones sobrecompradas en bolivianos, pero el BCB encontró que este
hecho discriminaba contra el uso de bolivianos y por ello se cambió la
norma.
La regla de calce de monedas para las entidades financieras tiene por
objetivo limitar los riesgos de fuertes fluctuaciones de tipo de cambio sobre el
patrimonio del banco. Sin embargo, por evitar el riesgo cambiario se puede caer en
riesgo crediticio, como se vio claramente durante la crisis asiática, en la medida en
que los clientes de los bancos puedan no tener una posición calzada entre
sus activos y pasivos en moneda extranjera, o entre sus ingresos y egresos
por moneda. Este es un tema que está recibiendo preferente atención.
La regla de calce de monedas podría tener implicaciones en la demanda
por moneda nacional. Hasta antes del cambio del reglamento en 1998, una
tolerancia muy grande para las posiciones sobrecompradas en moneda
extranjera, acompañada de la imposibilidad de posiciones sobrecompradas en
moneda nacional, discriminaba en contra del uso de bolivianos, lo que fue juzgado
como indeseable por el BCB.
4. La ReglamentaciÓn del Sistema de Pagos
En cuanto al sistema de pagos, la Ley PCP de 1998 le faculta al BCB la
formulación de políticas para el sistema de pagos. Con la expansión de la banca y con
las innovaciones tecnológicas en computación y sobre todo en la
transmisión electrónica de datos, la temática de los sistemas de pagos ha adquirido
una gran relevancia en el mundo entero. Los sistemas de pagos pueden
emplear instrumentos muy simples, como los billetes, luego cheques y
transferencias electrónicas. Con la expansión de los sistemas bancarios y con la expansión
de las telecomunicaciones y de la tecnología de información, las
transferencias electrónicas de pagos han adquirido cada vez mayor importancia. Esto es
cierto especialmente para transacciones de alto valor y está sucediendo a nivel
nacional, regional e internacional.
Por otra parte, muchas operaciones, especialmente entre bancos, se
liquidan con sus cuentas en el BCB. Una reglamentación para la seguridad de
estas transacciones es necesaria. Así se puede evitar que los bancos caigan en
una situación en la que no puedan compensar sus saldos deudores con otros
bancos al final del día. De acuerdo con la legislación boliviana, una entidad
financiera que no puede compensar sus saldos hasta finalizar el día y se queda
como deudor, incurre en cesación de pagos, que es causal de liquidación. Si se tiene
un banco que no puede cubrir su posición deudora y si no están dadas
las condiciones para la liquidación del banco, el Banco Central tiene que acudir
a su rescate, creándose serios problemas de daño moral y prestigio institucional.
Los riesgos de cesación de pagos han estado siempre presentes, pero sus
efectos pueden ser mucho mayores que en el pasado por el incremento
sustancial, tanto en el volumen como en el número y la velocidad de las transacciones.
En particular, la cesación imprevista de pagos de un banco puede
ocasionar cesaciones de pago en cascada en el resto del sistema. Por un mal
funcionamiento del sistema de pagos se crea un riesgo sistémico.
Como en la mayor parte de los países, también hemos estructurado el
sistema de pagos en tres grandes categorías:
1) Sistemas de pagos de alto valor, que involucran
normalmente operaciones interbancarias y de la banca privada con el Banco
Central o con el Tesoro General de la Nación. La mejor práctica parece
darse con la liquidación bruta de pagos en tiempo real, conocida en
inglés por su abreviación RTGS. En la liquidación bruta todo pago es final,
sin cláusulas suspensivas y sin compensaciones con deudas que
tuviesen los bancos receptores con el banco pagador.
2) Cámaras de compensación de cheques, que efectúan la
compensación de cheques girados sobre un banco contra cheques de los cuales
es beneficiario. La acreencia neta resultante se liquida recurriendo a
la cuenta corriente que el banco mantiene en el BCB.
3) Por último, el sistema que en inglés se denomina ACH,
(Automatic Clearing Houses), de transacciones automáticas sobre base neta
entre el Tesoro y los bancos privados corresponsales. Una
operación importante de este tipo es, por ejemplo, el pago de salarios a
la administración pública.
5. Las Ventanillas de Liquidez del Banco Central
El acceso a las líneas de liquidez del BCB es muy reglamentado. La
consideración principal es que el BCB es prestamista de última instancia. Esta
facilidad, conjuntamente con un fondo de garantía de depósitos, forma una red
de seguridad para el sistema financiero. La idea fundamental es que esta red
de seguridad preserve el sistema de pagos y limite los riesgos de crisis
sistémica. De paso, se debe reiterar que es de gran importancia para el sistema,
la aprobación de la Ley del Fondo de Garantía de Depósitos, cuyo proyecto
está en el Congreso Nacional
En sus ventanillas de liquidez, el BCB tiene créditos automáticos
mediante operaciones de reporto y de liquidez con garantía del Fondo RAL. Para
problemas de liquidez más persistentes, el BCB tiene una ventanilla de liquidez
condicionada a: a) instituciones que participan en el sistema de pagos, es decir bancos; b)
a instituciones solventes; y c) con garantía de cartera de la mejor calidad,
en proporción dos a uno del monto del préstamo solicitado. Se quiere que
la liquidez sea de apoyo solamente a entidades solventes. Para esta
calificación juega un rol importante la Superintendencia de Bancos.
El BCB por ley no puede obtener información sobre la cartera de los
bancos, pero utiliza información proveniente de la Superintendencia de Bancos
que sirve para analizar todo el sistema y el BCB efectúa análisis de sensibilidad
ante problemas de liquidez y de solvencia.
6. Conclusión
Concluyo mencionando que es necesario estabilizar la legislación; hemos
visto que a lo largo de los años hubo muchos cambios, especialmente durante
los años ´90, lo que no es muy deseable. Pero, estabilización no quiere
decir inamovilidad, el país tiene que ir acercándose cada vez más a
normas internacionales de prudencia, de sistemas de pagos, de manejos de la
liquidez. Esta debe ser una posición política muy clara.
