ALVIR ALBERTO HOFFMANN
CONSULTOR DEL DIRECTORIO DEL
BANCO CENTRAL (BRASIL)
ESTRUCTURA DE LA SUPERVISIÓN
FINANCIERA EN BRASIL
Voy a empezar hablando un poco de la estructura de la supervisión
financiera en Brasil, donde está vigente una Ley de 1964 que creó al Banco Central
del Brasil, con atribuciones para dirigir la política monetaria y para supervisar
el sistema financiero.
En la nueva Constitución de la República del Brasil de 1988, se definió la
necesidad de contarse con una nueva ley de bancos, pero pasados doce años
desde entonces aún no la tenemos, a pesar de existir varios proyectos que
se encuentran en la Cámara de Diputados y de Senadores.
Lamentablemente, ninguno de los proyectos goza de consenso tanto de los
representantes nacionales como del gobierno. La discusión gira especialmente sobre el tipo
de modelo a implantarse, si será como el inglés o parecido al modelo
argentino que lo consideramos muy adecuado y que podría funcionar bien en el Brasil.
En la actualidad tenemos un Directorio en el Banco Central, cuyos
miembros son nombrados por el Presidente de la República, sin período fijo, pudiendo
ser sustituidos en cualquier momento y esto crea un problema serio de
dependencia. Desde 1994 ha sido mantenida la independencia del Banco Central, por
la firme disposición del señor Fernando Henrique Cardozo, quien tiene
un compromiso muy fuerte para mantener la estabilidad de la economía
brasileña. Considero que con otra persona en lugar de Cardozo tal vez no existiría
garantía para mantener la estabilidad, pues este tema no forma parte de las
obligaciones del Presidente de la República.
Con relación a la estructura y aspectos legales del Banco Central,
debo mencionar que las políticas están en manos del Consejo Monetario
Nacional, conformado por el Ministro de Hacienda, Ministro de Planeamiento y
de
Presupuesto y por el Presidente del Banco Central. Este Consejo es la
instancia máxima en términos de definición de políticas financieras, porque la Ley
transfiere muchos poderes a éste Consejo y al Banco Central. Creo que los
problemas del día a día pueden ser conducidos con relativa facilidad porque tanto
éste Consejo y el Banco Central tienen las potestades necesarias para poder actuar.
Este mismo Consejo estaba conformado, hace unos cinco años atrás por
casi 20 miembros y participaban en él representantes de diferentes sectores de
la sociedad. Por una decisión, criticada en esa época aparentemente
poco democrática, se redujo este Consejo a tres personas, pero este hecho le
dio mayor agilidad, lo cual es bastante saludable para el manejo de políticas
del sector financiero.
El Banco Central puede autorizar, intervenir o liquidar a entidades
financieras. En lo referente a estos temas, el Banco es el que instruye la intervención
y posible liquidación. En este proceso se ven también todos aquellos
aspectos que pueden ser llevados al ámbito de la justicia ordinaria, ya que muchas
veces se encuentran una serie de aspectos relacionados al manejo doloso de la
parte administrativa.
En el proceso de autorización para el funcionamiento de nuevas
instituciones, en muchos casos no interviene el Directorio ya que el Departamento
de Organización del Banco tiene atribuciones para autorizar nuevas
instituciones, especialmente si son instituciones consideradas auxiliares o secundarias
para el sistema financiero. Cuando se trata de un banco el tema es tratado por
el Directorio, y si se trata de un banco extranjero, sobre todo porque en
la legislación brasileña hay restricciones de orden constitucional, el Presidente
de la República es el único que puede autorizar invocando el interés nacional.
O sea, todos los bancos extranjeros que han entrado al Brasil tienen el
respaldo de un Decreto Presidencial en el cual, además de citarse aspectos
relacionados al interés nacional, se mencionan los recursos e inversiones esperadas.
En la mayoría de los casos, el Banco Central pone condiciones a los
extranjeros que casi siempre se hacen cargo de alguna institución con problemas, lo
que significa que de entrada están pagando un precio adicional. La aplicación
de sanciones para las entidades financieras y sus directivos es competencia
del Director de Supervisión del Banco Central, que cuenta con el apoyo de
un Consejo parecido a lo que aquí en Bolivia es la Superintendencia de
Recursos Jerárquicos, ya que analiza las sanciones en una segunda instancia. Este
Consejo tiene una estructura pequeña, está conformado por nueve miembros,
cinco son gubernamentales y cuatro del sector privado financiero.
Debo mencionar que el funcionamiento de esta estructura es lento. Los
procesos son pausados. Ejemplo: en el presente estamos viendo problemas que
sucedieron hace varios años, de los años 92 y 93, lo que puede ocasionar que las
decisiones puedan ser erróneas, por cuanto el contexto en el cual sucedieron
aquellos hechos, fueron diferentes a los de ahora y pueden merecer otro enfoque.
Acerca de los temas relacionados a la supervisión del sistema financiero y
el manejo de crisis que hemos enfrentado el último tiempo anoche
escuchábamos la intervención del Doctor Tawil y se mencionó cómo la crisis
brasileña repercutió en Argentina. Por lo general cada quién tiene su punto de vista.
En Brasil consideramos que nosotros no tuvimos crisis, que vivimos la
crisis mexicana, la crisis asiática, la crisis de Argentina, es decir, uno se
quiere autoconvencer de que siempre son los factores externos los que causan
los problemas. Sin embargo, todo esto nos está mostrando una realidad, la
realidad de que vivimos un contexto de globalización y que si nosotros no nos
adaptamos a esta situación estamos expuestos a sufrir las consecuencias de la fragilidad
de cualquier mercado.
Hasta el mes de junio de 1994 se vivió una coyuntura con inflación muy
elevada; fue entonces que se inició un plan de estabilización llamado Plan Real, que es
el nombre de nuestra moneda. Entonces el sistema financiero vivía con una
liquidez muy grande, muy holgada, las tasas de interés eran muchas veces
negativas, distorsionadas por el efecto de la inflación, que era un proceso creciente,
cada mes se tenía un índice de inflación más grande. No se sabía cuál podría ser
la tasa real de interés.
Por otro lado, las entidades del sistema financiero operaban con flujos
elevados provenientes de los recursos que por ellos pasaban y que permitían
tener ganancias sustanciales. Los bancos tuvieron una altísima utilidad a pesar de
que operaban con bajísimo nivel de eficiencia en términos de
intermediación financiera. En verdad, toda la captación de los bancos era direccionada a
invertir en títulos del gobierno, que eran emitidos con frecuencia para cubrir su
deuda y déficit. Los bancos no cobraban por servicios porque había ganancias
suficientes por el tránsito de los recursos a través de ellos.
Por entonces había una gran cantidad de bancos y el sistema era un
gran empleador. En esa época se hizo una gran inversión para la
automatización bancaria, no porque se pretendiera ofrecer mejores servicios sino para
facilitar que los recursos transitaran más rápidamente, pues, como la inflación
podía llegar hasta el 2% por día, un recurso detenido significaba una pérdida
muy grande.
Por otro lado, había cerca de 30 bancos públicos pertenecientes al
gobierno federal y a los estados, que tenían una estructura deficiente y que
estaban sometidos al manejo político. Por esta experiencia, se comprendió que la
actividad bancaria no podía ni puede ser una actividad del gobierno. Todavía ahora
hay algunos bancos públicos que están en proceso de privatización, y todavía
tenemos dos grandes bancos federales que, cuando existan las condiciones
políticas necesarias, seguramente entrarán a un proceso de ajuste que podrá
llevarlos inclusive a privatización.
Una vez lanzado el Plan Real a mediados del 94, por la crisis mexicana de
fines de mismo año, nos encontramos con otra coyuntura donde la inflación
fue controlada y la liquidez se redujo dramáticamente. Como parte de la
política de estabilización, el Banco Central dictó exigencias de encaje y de
depósitos obligados con niveles muy altos, sobre todo en lo referente a los tipos
de depósitos. Anuladas las posibilidades de ganancias a través de la flotación,
se buscaron otras alternativas para mantener el nivel de rentabilidad, como
el empezar a cobrar tarifas y se aventuraron en nuevas áreas de crédito. Toda
una expansión muy grande de créditos a tasas de interés muy bajas, lo que
despertó la suspicacia de los propios usuarios. Por otro lado, había marcada
desconfianza sobre el éxito del Plan Real y se esperaba el retorno de la inflación.
La expansión de los créditos llegó a tal punto que el Banco Central, como
una medida para restringirlo, instituyó los depósitos obligados sobre las
operaciones de crédito, lo que parece un poco surrealista, pero este hecho desestimuló
la colocación de los créditos. Pasados unos seis o siete meses se percibió que
el comportamiento de los créditos era desastroso, ya que, por un lado, no había
la práctica ni de los bancos ni de los usuarios, y por otro, todos esperaban
el retorno de la inflación, lo que no sucedió nunca por la firmeza en que
fue ejecutado el Plan. Como consecuencia, quebraron tanto bancos como
los usuarios fueron incapaces de honrar sus créditos.
En ese contexto de liquidez muy restringida, los bancos que no eran
sólidos empezaron a mostrar síntomas de iliquidez y se empezó a hablar de
su capitalización. Surgieron entonces algunas alternativas de saneamiento,
siendo una de las principales un cambio en la legislación bancaria que dio más
poderes al Banco Central en su actividad de supervisión, lo que le permitió exigir
la capitalización de los bancos y tener el control accionario. Actualmente, el
Banco Central tiene la capacidad de llamar a un banquero y comunicarle que su
banco fue vendido. El Banco Central también puede reorganizar una entidad financiera.
También se creó el Fondo de Garantías de Créditos para ofrecer garantías
a los depositantes, que es esencial en cualquier sistema financiero y que en
Brasil
no había hasta 1995. Se creó una entidad privada que los maneja y todos
los bancos tienen que pagar una contribución sobre los depósitos. La afiliación
a este sistema es obligatoria para todos los bancos.
En un primer momento el Banco Central tuvo que financiar este Fondo,
pues no tenía el soporte necesario para cumplir con sus funciones. Se creó el
programa PROER que era de reestructuración del sistema y que facilitaba la
transferencia de control y de reorganización de instituciones que tenían problemas
de solvencia. Este programa tenía como base el retirar de sus funciones a
los administradores que llevaron a una entidad a la insolvencia, a aquellos que
era demostrable que habían utilizado una entidad para fines propios.
En este sentido, se procedió en dos vías: por un lado capitalizando la
parte buena de la entidad y por otro liquidando la parte mala. Esto se sigue
practicando hoy día en Brasil. Esto fue necesario hacerlo para mantener la estabilidad
del sistema.
Con relación a los bancos públicos, también fue creado un programa
especial mediante el cual el Estado recapitalizó a estas entidades para convertirlas
en viables para su privatización. En muchos casos, si no era esa la situación,
se federalizaron algunas entidades y en otras se procedió a su liquidación o se
las reconvirtió en agencias de desarrollo, de fomento.
Como ya mencioné antes, parte de las medidas del Plan se referían a
la flexibilización en las condiciones de funcionamiento de bancos extranjeros y
se permitió su ingreso como parte de solución a los problemas que existían.
En función de todos estos cambios y tomando en cuenta el contexto en que vivimos, se vio conveniente introducir cambios en el proceso de supervisión. Antes del plan de estabilización, se hacía una sistemática supervisión e inspección en las instituciones y se trabajaba como en una especie de examen modular, se mandaban dos o tres inspectores a los bancos para que analizaran aspectos específicos, como la tesorería, el sistema de pagos, operaciones de crédito y se tenía una cierta visión sobre la situación del banco, basada en este tipo de inspecciones realizadas en diferentes épocas. Pero nunca se tenía una visión completa y consolidada del banco en un determinado momento. El monitoreo era hecho de forma individual por instrucción financiera con base en informaciones contables que se veían distorsionadas por efectos de la inflación. Con una inflación del 40, 50 u 80% al mes era difícil saber qué pasaba con el crecimiento descontrolado de los números. También existía una falta de información relacionada con el crédito, posiciones de riesgo en el cambio y en las tasas de interés. La verdad es que el sistema miraba para atrás y no hacia el futuro, se pretendía saber qué pasó y no lo que pasaría.
Entre el ´86 y el ´94 se tuvo en Brasil una serie de planes
económicos heterodoxos, con los que se intentaba por arte de magia conjurar la
inflación. Se introdujeron reglas que no constituían reglas de mercado. Se
orientaban todo el tiempo a la supervisión del cumplimiento de las reglas por parte de
los bancos, sin verse, muchas veces, aspectos relacionados con la solvencia,
con aspectos cualitativos del banco.
Fue necesario también hacer un cambio muy grande del enfoque de
la supervisión. Actualmente en forma resumida, se realizan inspecciones
generales consolidadas y se envían hasta 100 inspectores a un banco y hacemos
una radiografía de todos los aspectos inherentes, a un mismo tiempo. De esta
manera se tiene una visión consolidada de tal cómo se encuentra, considerando todo
el conjunto de decisiones que están ligadas al banco, ya sean de carácter
financiero o no.
También se hizo toda una reestructuración de la normativa orientada a
adaptarse al standard internacional, y en este aspecto considero que la normativa
y recomendaciones que vienen del Comité de Basilea son muy útiles, porque
dan armas y argumentos para enfrentar las discusiones políticas. En mi
criterio, cuando se tiene una recomendación internacional para todos los países no
es prudente discutir si es bueno o no, si se aplicará para algunos bancos y
para otros no. Se tiene que considerar que si se aplican las recomendaciones, el
país está en el contexto de la globalización y esa es una buena señal para
afuera, pues al país se lo ve que está dentro de los estándares, que busca una
estabilidad y donde se puede invertir sin mayores problemas.
ALVIR ALBERTO HOFFMANN
CONSULTOR DEL DIRECTORIO DEL
BANCO CENTRAL (BRASIL)
