FRANCISCO MORENO
DIRECTOR JURIDICO DEL BANCO DE MEXICO (MEXICO)
FRANCISCO MORENO
DIRECTOR JURIDICO DEL BANCO DE MEXICO (MEXICO)
SISTEMA FINANCIERO MEXICANO
1. Antecedentes
Cuando se presentan problemas económicos o crisis, hay riesgos de que
alguno o algunos intermediarios financieros enfrenten situaciones de insolvencia,
ante los cuales las autoridades financieras deben intervenir y rescatar a la o
las instituciones, mas no así a los propietarios o titulares de su capital social
y menos aún, de ser el caso, al mal director o administrador.
Esto no es exclusivo de una época o de determinados países o regiones.
Algunos ejemplos incluyen a Nakajima y Tagushi en Japón, a Banesto en España,
Credit Lyonnais en Francia, Grupo Financiero Unión-Cremi en México, BCCI
en Inglaterra, MMM en Rusia, y casi toda la industria bancaria y de seguros
en Venezuela, así como las crisis sistémicas. Desde el punto de vista legal, en
el caso de México, de no haber actuado las autoridades en forma
coordinada, oportuna y responsable, el costo pudo incrementarse significativamente
y originado riesgos de corridas bancarias y crisis sistémicas.
Desde el punto de vista legal, en el caso de México la banca comercial
fue privada hasta el año de 1982, año en el que se expropian las acciones a favor
del Estado, para privatizarse nuevamente con motivo de la Ley de Instituciones
de Crédito de 1990.
También cabe comentar la situación del Banco de México, el que se
constituye en 1925 como sociedad anónima de participación estatal mayoritaria,
naturaleza que tiene hasta 1982, año en el que pasa a ser un organismo
público descentralizado del Gobierno Federal Mexicano, para que a partir del 1 de
abril de 1994, por norma constitucional, sea una persona moral de derecho
público con carácter autónomo en el ejercicio de sus atribuciones y en su administración.
En crisis recientes como las llamadas efecto "Dragón" en Asia, "Vodka" de Rusia,
"Samba" de Brasil y "Tequila" de México, éstas han ocasionado riesgos
sistémicos a nivel internacional con la participación de los organismos
financieros internacionales.
2. Derecho de la Intermediación Financiera
Lo anterior hace necesario revisar y adecuar los ordenamientos que
entre otras materias rigen en el Derecho Financiero. Cabe aclarar que dicho
término puede prestarse a confusiones ya que algunos autores, como Francisco de
la Garza y Jacinto Faya Viesca, lo consideran dentro del ámbito de las
finanzas públicas, como un conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad
financiera del Estado en sus tres momentos, a saber: en el establecimiento de tributos
y obtención de diversas clases de recursos, en la gestión o manejo de sus
bienes patrimoniales y en la erogación de recursos para los gastos públicos, así
como en las relaciones jurídicas que en el ejercicio de dicha actividad se
establecen entre los diversos órganos del Estado, o entre dichos órganos y los
particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado.
Así, en mi opinión es mejor tratar y designarlo como Derecho de
la Intermediación Financiera, que es un conjunto de normas jurídicas que
regulan la actividad de las instituciones que captan y administran el ahorro, orientan
y dirigen el crédito así como la inversión en el contexto político - económico
de un Estado.
Un mercado financiero es principalmente un mercado de información; el
análisis teórico divide al mercado en tres instrumentos financieros: deuda, renta
variable y derivados. El riesgo sistémico, efecto dominó o de cascada, es la
posibilidad de que la falla de un intermediario financiero genere un desequilibrio en
todo el mercado de capital y puede tener, principalmente, tres fuentes:
1) Cambios abruptos en el precio de los activos financieros, porque
si estos reducen su valor más que su capital, las instituciones se
vuelven insolventes, generalmente originado por un problema de
información en los mercados;
2) Iinterconexiones entre los intermediarios, cuando los activos de
una institución son pasivos de otra, se traduce en una alta correlación
entre los portafolios de inversión; y;
3) Ataques especulativos, especialmente relevantes para los bancos,
los instrumentos de participación, como las acciones.
Así, el mercado de intermediarios es donde se contactan e interactúan
oferentes y demandantes de recursos, con la participación de los intermediarios, de
la regulación y supervisión de las autoridades, así como de otras
instituciones que facilitan el cumplimiento o liquidación de operaciones.
En el caso del Derecho de Intermediación Financiera, en México se tienen
los siguientes seis grandes apartados: bancario, bursátil, seguros,
fianzas, organizaciones y actividades auxiliares del crédito y fondos de retiro.
Cabe comentar que las instituciones y operaciones de autofinanciamiento que
deben constituirse por "grupos cerrados", a fin de evitar la piramidación de
capitales, se encuentran fuera de este ámbito de responsabilidad de las
autoridades financieras mexicanas.
3. Autoridades que regulan, supervisan o protegen a los ahorradores y defensa
de los usuarios.
Es importante mencionar a las autoridades que realiza las funciones
referidas en el caso de México.
a) Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Planea,
coordina, autoriza, revoca y vigila a los diferentes intermediarios financieros.
Ejerce las atribuciones que las leyes le señalan en materia bancaria, de
seguros, fianzas, valores de organizaciones y actividades auxiliares del crédito
y de fondos de pensiones y jubilaciones, emitiendo las disposiciones
que mejor provean para observar los ordenamientos en esas materias.
La Secretaría de Hacienda es una dependencia de la Administración
Pública Federal del gobierno de México.
b) Banco de México. Es el Banco Central, persona de derecho
público con carácter autónomo, por disposición constitucional. Su finalidad
es promover el sano desarrollo del sistema financiero. Desempeña
la función de regular la intermediación y los servicios financieros;
opera con las instituciones de crédito como banco de reserva; funge
como
asesor del Gobierno Federal en materia económica y particularmente financiera; participa en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a otros bancos centrales. El Banco de México puede expedir disposiciones sólo cuando tenga por propósito, entre otros, el sano desarrollo del sistema financiero o bien la protección de los intereses del público. Las características de las operaciones activas, pasivas y de servicios que realicen las instituciones de crédito, así como las de préstamo o reporto que celebren los intermediarios bursátiles, se ajustarán a las disposiciones que expida el Banco Central, quien también puede regular fideicomisos, mandatos o comisiones de los intermediarios bursátiles y de las instituciones de seguros y de fianzas.
c) Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Es un órgano desconcentrado de la SHCP, con autonomía técnica y facultades ejecutivas en términos de su ley. Tiene por objeto supervisar, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección a los intereses del público. Su objeto también es el de supervisar y regular a las personas físicas y demás personas morales cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas a la intermediación financiera.
Asimismo, compete a la Comisión emitir en el ámbito de su
competencia la regulación prudencial a que se sujetarán los intermediarios,
fungir como órgano de consulta del Gobierno Federal en esta
materia, procurar, a través de los procedimientos establecidos en las leyes,
que los intermediarios cumplan debida y eficazmente las operaciones
y servicios en los términos y condiciones concertados con los
usuarios de servicios financieros.
d) Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Es un órgano
desconcentrado de la SHCP. Ejerce las facultades y atribuciones que le confiere la
Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la
Ley Federal de Instituciones de Fianzas, así como otros ordenamientos
en la materia en relación con las funciones de inspección, vigilancia
y supervisión de las instituciones, sociedades y empresas a que
dichas
leyes se refieren, así como del desarrollo de los sectores asegurador y afianzador. Dicha Comisión tiene autonomía técnica y facultades ejecutivas, fungiendo como órgano de consulta de la Secretaría de Hacienda tratándose del régimen asegurador y se encuentra facultada para proveer las medidas que considere necesarias para que las instituciones y sociedades mutualistas de seguros cumplan con los compromisos que contraigan en los contratos de seguros.
e) Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. La coordinación, regulación, supervisión y vigilancia de los sistemas de ahorro para el retiro están a su cargo como órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda, dotada de autonomía técnica y facultades ejecutivas, con competencia en términos de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Son facultades, entre otras, de esta Comisión, las de: Regular lo relativo a la operación de los sistemas de ahorro para el retiro; la recepción, depósito, transmisión y administración y las cuotas y aportaciones correspondientes a dichos sistemas; así como la transmisión, manejo e intercambio de información entre las dependencias de las entidades de la administración pública federal, los institutos de seguridad social y los participantes en los referidos sistemas, determinando los procedimientos para su buen funcionamiento. Expide las disposiciones a las que se sujetan los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro en su constitución, organización, funcionamiento, operaciones y participación en los sistemas de ahorro para el retiro; emiten en el ámbito de su competencia, la regulación prudencial a la que se sujetarán los participantes en esos sistemas y otorga, modifica o revoca las autorizaciones previstas en la ley de los sistemas para el ahorro.
f) Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios
de los Servicios Financieros. La que se constituyó conforme a la Ley
de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, es
un organismo público descentralizado que tiene personalidad jurídica
y patrimonio propios con autonomía técnica para dictar sus
resoluciones y laudos y facultades de autoridad para imponer las sanciones
previstas en ley. Esta Comisión tiene a su cargo el Registro de Prestadores
de
Servicios Financieros actuando de conciliador y, en su caso, como
árbitro en amigable composición y en estricto derecho, esto último si así
lo acuerdan las partes.
g) Instituto para la Protección al Ahorro Bancario. Que es un
organismo público descentralizado del Gobierno Federal, con personalidad
jurídica y patrimonios propios, coordinado por la Secretaria de Hacienda
y creado por la Ley de Protección al Ahorro Bancario. Este
instituto sustituyó al Fondo Bancario de Protección al Ahorro
(FOBAPROA) que era un fideicomiso que garantizaba en forma ilimitada a
los ahorradores los depósitos que tuvieran en las instituciones de
banca múltiple.
Actualmente, el monto de protección se encuentra limitado
a cuatrocientas mil unidades de inversión por persona física o
moral, cualquiera sea el número y clase de dichas obligaciones a su favor y
a cargo de una misma institución, suma que asciende a
aproximadamente ochocientos mil pesos; más o menos equivalentes a US$
80.000.- Asimismo, dicho instituto se puede constituir como
administrador cautelar de una institución y abocarse a su rescate o saneamiento.
4. Intermediarios Financieros.
Actualmente el sistema financiero mexicano tiene los intermediarios
bancarios y no-bancarios. La banca mexicana en su conjunto, de acuerdo con
los indicadores económicos del Banco Central, a marzo del año 2000 tiene
tres billones cuarenta y nueve mil quinientos veinticinco millones de pesos
como recursos totales; los recursos de la banca de desarrollo a esa fecha llegaron
a seiscientos ochenta y dos mil seiscientos sesenta y ocho millones de pesos;
los de las casas de bolsa a dieciocho mil ochocientos diecisiete millones de
pesos; sociedades de inversión doscientos veintiún mil ochocientos sesenta y
dos millones de pesos. La fusión que pretenden hacer los bancos
comerciales mexicanos del Grupo Financiero Bancomer y Grupo Financiero BBV _
Mercantil representa el 27.1% del total de la banca y podrían, de lograrse la fusión,
estar entre los primeros bancos en América Latina.
5. Aspectos relevantes en materia de nuevos ordenamientos y disposiciones relativas
a intermediarios financieros mexicanos.
Por ley publicada el 18 de enero de 1999, se creó la Comisión Nacional para
la Protección y Defensa de los Usuarios de los Servicios Financieros. Por
ley publicada el 19 de enero de 1999, se creó el Instituto para la Protección
al Ahorro Bancario.
En noviembre de 1999, se emitieron por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, nuevas reglas para los requerimientos de capitalización de banca
múltiple, que da bases para: valuación de operaciones, capitalización de riesgos de
mercado, capitalización de riesgos de crédito, integración del capital neto, clasificación
de operaciones de sucursales y agencias del exterior así como de
créditos relacionados.
Se han mejorado las facultades de las comisiones supervisoras y
emitido sanciones en materia de delito bancario, particularmente de lavado de dinero.
Las autoridades han expedido medidas prudenciales y preventivas. Se
encuentran en el Poder Legislativo diferentes iniciativas respecto de la autonomía de
la Comisión Nacional Bancaria de Valores, la autonomía en materia de
cambios para el Banco Central y en general en materia bancaria bursátil.
En este año se expidió una nueva ley de concursos mercantiles, a fin de
realizar con mayor transparencia y rapidez la ejecución de bienes de
comerciantes insolventes y se hicieron modificaciones a diferentes ordenamientos
que permiten tener un mejor marco jurídico en materia de garantías.
Recomendaciones que proponemos:
a) Cuidar los fundamentos de la economía en: disciplina fiscal, para
evitar la expansión del gasto público, mantener el equilibrio de la
balanza comercial y lograr una sana integración de las reservas internacionales.
b) Cuidar la calidad de la información que proporcionen los
intermediarios y las autoridades.
c) Formar personal de carrera tanto en las autoridades como en
los intermediarios a efecto de que existan recursos humanos
especializados que constantemente además refuercen su preparación.
d) Ordenamientos claros en su interpretación, sistemáticos y
congruentes con las realidades y situaciones a los que se van a aplicar.
e) Libertad de los intermediarios para participar y competir.
f) Seguridad y certeza jurídica, así como protección para
los intermediarios, las autoridades y los usuarios, principalmente para
el pequeño ahorrador.
g) Facultades discrecionales para que las autoridades puedan
ejercerlas con responsabilidad y oportunidad, a fin de prever que no se
presenten crisis y en el caso de que así sea, puedan actuar con rapidez,
aminorando los daños.
Desregulación, globalización, privatización, libre mercado son aspectos
que ocupan al mundo actual y se deben aprovechar, cuidando en todo momento
la necesidad de hacer reconversiones con oportunidad, de las diferentes
actividades económicas.
BIBLIOGRAFÍA
Naranjo Gonzáles Mauricio. RIESGO SISTEMICO Y REGULACION
DEL SISTEMA FINANCIERO. Documentos de Investigación. Banco de México
1995. Pagina 2.
De la Garza Francisco. DERECHO FINANCIERO MEXICANO. Editorial
Porrúa México 1998.
