JACQUES TRIGO
SUPERINTENDENTE DE BANCOS Y ENTIDADES FINANCIERAS
(BOLIVIA)
JACQUES TRIGO
SUPERINTENDENTE DE BANCOS Y ENTIDADES FINANCIERAS
(BOLIVIA)
REGULACION DEL SISTEMA FINANCIERO BOLIVIANO
I. Antecedentes
Al analizar los sistemas financieros, un aspecto de especial interés ha sido
y será el relacionado a las crisis financieras, en especial las bancarias, puesto
que un sistema bancario sano y competitivo es crítico para la vitalidad
económica de los países cuya experiencia ha mostrado que en muchos países de la
región, la desregulación bancaria se aplicó abruptamente, en ambientes todavía
no adecuados de transparencia y supervisión prudencial, dentro del contexto
de programas de estabilización financiera que incluyen políticas
monetarias restrictivas que le añaden al sistema dificultades adicionales.
En términos generales, los países en los cuales se presentaron crisis
financieras se caracterizaron, en el pasado, por tener sistemas financieros reprimidos
y poco desarrollados, debido fundamentalmente a fijaciones de las tasas de
interés (muchas veces por debajo de las tasas de inflación), controles cuantitativos
y cualitativos del crecimiento y en la asignación de créditos, restricciones
del financiamiento externo, altas tasas de encaje y tributaciones que
desalentaban el ahorro interno.
Bajo este contexto, no sólo se resiente el ahorro interno y la calidad de
la inversión, sino que aspectos tales como el riesgo crediticio y la
competencia pierden importancia en las decisiones crediticias.
Con el propósito de hacer frente a estos problemas, se adoptaron políticas de intensificación financiera, orientadas a liberar los mercados financieros, destacando acciones tendentes a liberar las tasas de interés y permitiendo que la asignación de los créditos responda a las fuerzas del mercado, según la rentabilidad de los proyectos, estas políticas generalmente estuvieron complementadas con la entrada masiva de nuevas instituciones financieras al mercado y la apertura de los flujos de crédito del exterior.
Bolivia no estuvo ausente de los problemas que enfrentan los sistemas
financieros, durante los últimos doce años, se han liquidado forzosamente 7 bancos
privados. Las causas que determinaron estas liquidaciones forzosas fueron
principalmente la alta concentración de créditos vinculados a la propiedad y gestión de
las entidades financieras y la incompetencia administrativa traducida en altos
activos improductivos que ocasionaron pérdidas importantes.
Al no existir en nuestro país un seguro de depósitos, implícitamente el
Estado garantizó los depósitos del público con el fin de velar por la solvencia y
estabilidad del sistema financiero en su conjunto. Así, en las liquidaciones de los Bancos
Sur y Cochabamba, el Banco Central de Bolivia financió el 100 por ciento de
la devolución de los depósitos del público, y de esa manera se convirtió en
el principal acreedor de las entidades en liquidación. Esta política fue
modificada con la liquidación de una Cooperativa de Ahorro y Crédito, ocasión en la
que el Directorio del Banco Central dispuso que se paguen sólo los depósitos
de hasta US$ 5.000.
En noviembre de 1994 se liquidaron los bancos Sur S.A. y de Cochabamba
S.A., aspecto que produjo un fenómeno de desconfianza que implicó una pérdida
de depósitos en el sistema financiero
boliviano
1, después de una época de
gran crecimiento de los mismos, generando agudos problemas de iliquidez.
Esta situación se agravó por los acontecimientos internacionales sucedidos a raíz
de los problemas ocurridos en varios países de América Latina: Venezuela
(1994), México (1994-1995), Argentina (1995), Costa Rica (1995), Brasil (1995-1996)
y Paraguay (1997-1998), los cuales afectaron negativamente en la confianza
de acreedores externos, el flujo de capitales hacia Latinoamérica se
redujo notablemente y los bancos débiles y deficientemente administrados,
se enfrentaron a situaciones cada vez más acentuadas de iliquidez.
A causa de estos sucesos, algunas entidades bancarias soportaron
significativas disminuciones de sus captaciones, que impactaron en el crecimiento de
los depósitos de todo el sistema financiero en su conjunto; así, para el retorno
de
1 Durante la semana que siguió al proceso de liquidación se produjo un retiro de
aproximadamente US$.65.7 millones, sin considerar a los bancos liquidados
los US$. 2,417 millones, nivel de depósitos más alto alcanzado por la banca
en la gestión 1994, antes de la liquidación de los bancos Sur S.A. y de
Cochabamba S.A., se tuvo que esperar el transcurso de algo más de un año, lográndose
la recuperación total recién a inicios de la gestión 1996.
Para enfrentar los anteriores acontecimientos, los bancos recurrieron a
líneas de créditos de liquidez otorgadas por el Banco Central de Bolivia basados
en reglamentos especiales; sin embargo, estas ayudas financieras de liquidez y
los financiamientos habituales concedidos al sistema bancario, muy significativas
en términos del tamaño del patrimonio vigente, no fueron suficientes para
posibilitar de manera inmediata el retorno de los depósitos retirados.
Conforme a lo descrito, se iba observando que el problema no se
circunscribía únicamente a temas de liquidez, sino que además se advertía la existencia de
un problema de solvencia, lo cual se hacía patente en un número significativo
de entidades financieras que aproximadamente en su conjunto representaban
entre el 40% y el 50% del mercado financiero nacional.
Sin embargo, no se podría asegurar que todo el comportamiento descrito
se debió únicamente a los fenómenos ocurridos durante las gestiones 94 y
95, también, entre otras cosas, con anterioridad a tales hechos, tanto los
depósitos del sistema bancario como el volumen de sus activos, habían venido
creciendo de manera muy significativa sin una adecuada correspondencia con políticas
de aportes efectivos de capital que hiciera posible sostener dicho crecimiento.
El elevado nivel de crecimiento de la cartera de créditos generó un
relajamiento de la política crediticia de algunas entidades bancarias, que se tradujo en
una alta concentración de sus riesgos, poniendo de manifiesto, el
poco profesionalismo con que la industria bancaria venía actuando, frente a los
nuevos retos que conlleva desenvolverse en un contexto de libre mercado.
En la práctica, la evidencia observada pasaba de ser un fenómeno de
carácter meramente privado a tener ribetes de naturaleza pública, tanto por la
magnitud de los problemas como por la necesidad de intervención del Estado en
la búsqueda de soluciones a los mismos.
II. Causa de las Crisis Bancarias
Los problemas bancarios generan externalidades muy serias para el resto de
la economía. Por tal razón, la prevención y la determinación de las causas
de crisis bancarias cobra real importancia en la regulación bancaria. Las
causas más frecuentes son:
Volatilidad Macroeconómica
(Externos y Domésticos)
La naturaleza de los bancos los hace vulnerables a cambios en los
precios relativos y a pérdidas de confianza. Si la volatilidad macroeconómica
cambia abruptamente de modo que el valor de los activos y pasivos de un banco
esté más allá de la protección provista por su capital y reservas, los bancos se
vuelven mucho más vulnerables a las crisis.
Las fuentes de inestabilidad pueden ser externas o internas. Un cambio en
los términos de intercambio desfavorables al país constituye un shock externo, y
si el país no tiene sus exportaciones bien diversificadas, es más susceptible a
una crisis financiera. Otros factores externos son la volatilidad de la tasa de
interés internacional y su efecto directo en la entrada (salida) de capitales.
En el lado doméstico, tanto la variación de las tasas de inflación como las
de crecimiento hacen más difícil evaluar la capacidad crediticia del deudor.
Booms Crediticios
Históricamente, la concesión excesiva de créditos durante la etapa de
expansión del ciclo económico es causal de crisis financieras. El argumento descansa
en que la discriminación entre buenos y malos créditos es más difícil cuando
la economía se está expandiendo rápidamente porque muchos prestatarios
son, al menos temporalmente, muy rentables y líquidos.
Pasivos Bancarios con Descalce de Plazos y de Moneda Creciente
Si el crecimiento de los pasivos de un banco es muy rápido con relación al tamaño de la economía y el stock de reservas internacionales; si los activos del banco difieren significativamente de sus pasivos en cuanto a liquidez, madurez y denominación; si el capital y/o las previsiones no se han expandido para compensar el riesgo de los activos; y si se dan crisis de credibilidad en la economía, se tiene una receta infalible para incrementar la fragilidad del sistema financiero.
Excesiva Participación del Gobierno y Pérdida
del Control de Créditos Vinculados
Se permite que los objetivos políticos o los intereses personales de los
banqueros (dueños o directores) se involucren en casi todos los aspectos de la
operación del banco, dañando la rentabilidad y eficiencia del banco.
Los créditos vinculados se refieren a créditos otorgados a los dueños
o administradores del banco para sus negocios relacionados. Como el acceso
a la liquidez estará garantizado y como el banco no tiene incentivos a otorgar
el crédito en condiciones normales, los flujos de información del prestatario
al banco no serán veraces y los incentivos de contratar una buena
administración (en el banco) y a identificar los malos créditos será baja.
Por otro lado, la supervisión de los límites de exposición crediticia ha
sido disminuida mediante el uso de cuentas y prestatarios ficticios ("palos
blancos" o testaferros).
Debilidad en el Marco Legal y Contable
En algunos casos, los sistemas contables no son suficientes para prevenir
que los bancos hagan ver a los malos créditos como buenos a través de aumentar
el crédito a malos prestatarios ("evergreening", "bicicleteo").
Mientras la calificación de créditos dependa del status de pago—mas que en
la evaluación de la capacidad de pago del deudor—será más fácil para los
banqueros y sus clientes ocultar pérdidas a través de reprogramaciones.
Siguiendo la recomendación de Aristóbulo de Juan, los supervisores
deben centrar su atención en los buenos créditos mas que en los malos
Incentivos Distorsionados (Moral Hazard)
El riesgo moral significa que la gente, en un marco de incentivos perversos,
se comporta perversamente y asume riesgos muy altos.
Para evitar este riesgo, cada agente involucrado (dueños y
administradores, clientes y supervisores) debe tener "algo que perder" si es que no actúan
de acuerdo a lo que se espera de su posición.
Así, el riesgo moral de cada uno de ellos se resume en:
Dueños y Administradores
En un contexto normativo flexible, tienen incentivos a realizar
prácticas fraudulentas o a permanecer artificialmente líquidos, pagando altos tipos
de interés a sus pasivos cuando ya están quebrados, pero quieren sobrevivir
porque resulta secundario si los depositantes pierden o no sus depósitos.
Tendrán incentivos hacia el comportamiento prudente si es que aquellos
que se beneficiaron con el mayor riesgo asumido, también absorben las pérdidas;
es decir, los accionistas deben ser los primeros en perder dinero y su posición
en el caso de los administradores.
Las situaciones apropiadas para tal comportamiento son:
i) Una regulación y supervisión laxas,
ii) Seguro total (implícito o explícito) de depósitos,
iii) Reestructuración bancaria que consista en recapitalizar el
banco sin afectar a los dueños y la concesión de préstamos de
última instancia recurrentes.
Depositantes:
Los depositantes no hacen una evaluación del riesgo del banco en el
que depositan sus ahorros, siendo que depositan su dinero en aquel banco que
les pague los mayores intereses.
Este problema se da cuando existe el seguro implícito de depósitos y si
el gobierno nunca cierra un banco insolvente.
Deudores:
Un buen marco normativo conduce a los bancos a calificar adecuadamente
sus activos y previsionar sus deudas malas. A la vez, dejará de prestar a los
malos deudores y a reforzar la labor de recuperación, lo cual constituirá un
elemento que disminuya el riesgo moral del deudor.
Supervisores:
El entorno político y legal podría llevar a retrasos en el cierre o
intervención de un banco insolvente o en la imposición de políticas correctivas.
El riesgo moral del supervisor se verá minimizado en un contexto de
regulación fuerte, cuantía y capacidad adecuada en supervisores e inspectores,
régimen sancionador eficaz y políticas de cierre o reestructuración realistas y,
sobre todo, instituciones y financiamiento adecuado destinado a sanear los bancos.
III. Características de los Bancos con
Problemas
Múltiples y complejas fueron las causas que determinaron y detonaron
las crisis, los efectos en el sector real y financiero fueron muy severos,
los problemas que presentaron las entidades en crisis, se resumen en
las siguientes características:
- Elevado volumen de activos improductivos y de pasivos con
costo, respecto de los activos productivos.
- Alta concentración y vinculación crediticia.
- Significativo nivel de cartera en mora traducida en elevados índices
de pesadez, debido a políticas crediticias inadecuadas y
deficiente administración de cartera.
- Pronunciado descalce de plazos entre colocaciones y captaciones.
- Problemas de iliquidez y acentuadas deficiencias en la constitución
de encaje legal.
- Problemas de solvencia patrimonial.
- Deficiente gestión administrativa.
Frente a este panorama, se hacía comprensible el planteamiento de una política pública para resolver la situación, la recuperación patrimonial del sistema financiero a través de una participación activa del Estado, aunque no de manera directa. Por un lado, la rigidez legal de la normativa vigente impide al Estado intervenir directamente para apoyar al fortalecimiento de entidades financieras, y por otro, el tipo de mercado en el que se desenvuelve el sistema financiero boliviano, con características de libre competencia, requiere de la participación de un Estado facilitador de las acciones de los actores o participantes en el mercado.
IV. Marco Normativo Prudencial
La normativa que regule el funcionamiento del sistema financiero, debe
estar orientada a la identificación y previsión de riesgos, con el objeto de evitar
las crisis en el sistema financiero, para ello se requieren condiciones inherentes
al país que deben ser logradas para cumplir dicho objetivo. En este sentido,
Bolivia cuenta con un marco normativo claro y consistente:
Reglas Claras de Entrada Aplicando los Principios Internacionales (Basilea)
- Requerimiento de Capitales Mínimos: El Comité de Normas
Financieras de Prudencia (CONFIP) está facultado a elevar pero no disminuir
los montos de capital mínimo requeridos por ley para la constitución
de entidades financieras. El nuevo capital mínimo no podrá ser superior
al promedio del patrimonio neto de todas las entidades al momento
de su determinación. A la fecha, este monto es el equivalente en
bolivianos de 5,500,000 Derechos Especiales de Giro emitidos por el
Fondo Monetario Internacional (DEG's).
- Evaluación previa de los accionístas, de la solvencia económica,
idoneidad profesional y personal: La Ley de Bancos y Entidades
Financieras establece los requerimientos para los accionistas de entidades
de intermediación financiera y la Superintendencia norma la
presentación de tales documentos.
- Evaluación de la estructura organizacional y las
características gerenciales que hacen a la administración de las operaciones:
los requerimientos incluyen un estudio de factibilidad.
La Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras ha establecido
el reglamento para la constitución de entidades financieras de acuerdo a
lo establecido en las Leyes N° 1488 de Bancos y Entidades Financieras, N°
1670 del Banco Central de Bolivia y N° 1864 de Propiedad y Crédito Popular.
Reglas de Funcionamiento
El marco normativo prudencial debe establecer reglas claras de
funcionamiento orientadas al reconocimiento de riesgos en las operaciones, este
comprende, como mínimo:
- Evaluación y Calificación de Cartera: define los tipos de operaciones
y el régimen de previsiones por cada categoría de crédito,
empezando por los créditos calificados 1 con una previsión del 1% hasta el
100% para créditos con calificación 5 (perdidos), mejorando así el nivel
de previsión requerido.
- Ponderación de activos: los activos son ponderados en función de
sus riesgos, se adoptan los principios internacionales, requiriendo
como mínimo un 10% de coeficiente de adecuación patrimonial respecto
al volumen de activos ponderados en función de sus riesgos, siendo
que el coeficiente establecido por el Comité de Supervisión Bancaria
de Basilea es de 8%.
- Constitución de encaje legal: porcentaje de reservas que las
entidades deben constituir respecto del volumen de depósitos captados por
la entidad.
- Normas de contabilización uniforme: orientadas a lograr el
registro uniforme de las pperaciones efectuadas por las entidades.
- Transparencia de la Información: mediante la publicación periódica
de los estados financieros en medios de prensa, exigencia de
calificación de riesgo por una agencia independiente y difusión de las tasas
de interés efectivas y nominales a los clientes.
La Ley No. 1670, Ley del Banco Central de Bolivia, promulgada el 31 de
octubre de 1995, introdujo importantes modificaciones en el marco regulatorio
del sistema financiero boliviano, principalmente en la Ley de Bancos y
Entidades Financieras, Ley No. 1488 de 14 de abril de 1993.
El objetivo central de los cambios fue el promover una mayor capitalización
de las entidades financieras, elevando el coeficiente de adecuación patrimonial
y adecuando las categorías de ponderación de los activos a
estándares internacionales determinados por el Comité de Basilea. Adicionalmente, la
Ley N× 1670 estableció la eliminación de créditos vinculados a la propiedad
y gestión de las entidades del sistema financiero.
Redefinió los ámbitos de acción y competencias del Banco Central de Bolivia
y de las Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, con relación al
sistema financiero.
Las principales reformas fueron las siguientes:
- Se incrementa el coeficiente de adecuación patrimonial del 8% al
10%, estableciéndose que las entidades financieras mantengan un
patrimonio equivalente a por lo menos el 10% del total de sus activos y
contingentes ponderados en función de sus riesgos. Las categorías de
ponderación de los activos fueron redefinidas y adecuadas a la recomendación
del Comité de Basilea. Estos cambios en la principal norma prudencial
del sistema financiero fueron plenamente adoptados en diciembre de 1998.
- Se prohibe expresamente a las entidades financieras otorgar
créditos a prestatarios o grupos prestatarios vinculados a ellas,
estableciendo adicionalmente los conceptos de vinculación, para determinar
el conjunto de personas relacionadas a una entidad financiera, así
como los criterios de vinculación de grupos prestatarios. La Ley otorgó a
las entidades financieras un plazo hasta el 30 de junio de 1998 para
eliminar gradualmente, en períodos semestrales, la cartera vinculada.
Esta es, sin duda, una regla fundamental para Bolivia, puesto que la
principal causa que provocó las últimas crisis bancarias _que condujeron a la
liquidación de tres bancos comerciales (dos en 1994 y uno en 1997 posterior a la
norma)_ fue la excesiva cartera vinculada a los principales accionistas de estas entidades.
Al establecer los criterios para las vinculaciones, la Ley del BCB,
además, determinó una facultad adicional para la SBEF, la de presumir "juris tantum"
la existencia de vinculación de prestatarios con la entidad financiera y
de prestatarios entre sí.
Este marco normativo, debe ir acompañado por procedimientos y
herramientas de supervisión, que permitan evaluar los riesgos presentes y futuros, en
el
funcionamiento de las entidades, a este efecto se constituyen en
herramientas de supervisión, la Central de Información de Riesgo Crediticio (CIRC) y
el Sistema de Información Financiera (SIF), que permiten contar con
información de la cartera de créditos de las entidades y de evolución de las
operaciones efectuadas por las mismas.
Reglas para el Tratamiento de Entidades en Crisis
Es indispensable contar con un marco jurídico que permita la salida de
dueños y administradores, la adquisición y venta de acciones y los activos de una
entidad en crisis. El marco normativo debe permitir el manejo de instrumentos
que permitan la reestructuración o liquidación de una entidad en problemas.
En Bolivia, el marco normativo vigente no preveía procedimientos de
carácter técnico -administrativo indispensables, que agilicen y hagan eficaz el proceso
de intervención de entidades en crisis. Los vacíos procedimentales
ocasionaron que una liquidación dure largo tiempo, como es el caso de algunos
bancos cuyos procesos ya llevan más de 10 años. Tanto la Ley General de Bancos
de 1928 como la nueva Ley de 1993, no varían significativamente en el
tratamiento específico sobre la liquidación forzosa, pero se entiende que se trata de
un proceso previo que puede derivar en la quiebra, lo cual contribuye a
confundir la tramitación entre los procesos de liquidación forzosa y los de
quiebra, considerando que las leyes sobre quiebras se refieren a sociedades
comerciales y no a entidades que movilizan los recursos del público.
De este manera, en el marco de los sucesos analizados, se tornó necesaria
la creación de un mecanismo que, con un norte claramente definido,
permita enfrentar la situación de las entidades financieras con problemas
coyunturales. Así, como medida inmediata de solución a los desequilibrios presentados en
el sistema financiero, el Poder Ejecutivo mediante Decreto Supremo Nº 24110
de 1° de septiembre de 1995, crea el Fondo de Desarrollo del Sistema
Financiero y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF) con disponibilidades de
hasta 265 millones de dólares americanos.
El objetivo de este fondo, entre otros, es de ampliar la base patrimonial de
las entidades de intermediación financiera, así como para aumentar la
disponibilidad de recursos financieros del sector productivo nacional; a su vez, esto se
verá traducido en una mejora de la eficiencia y competitividad del sistema
financiero nacional, en el marco de la legislación vigente y aplicando prácticas
bancarias internacionalmente aceptadas.
La creación del FONDESIF, además de haber contribuido a restituir la
confianza del público en el sistema financiero, ha posibilitado la capitalización y
el fortalecimiento de las entidades. A su vez, el proceso de reestructuración
de los cuadros gerenciales de los bancos que han obtenido recursos del Fondo
y los importantes aumentos de capital de sus accionistas, han producido
mejoras en la situación de solvencia del sistema financiero boliviano en su conjunto.
La experiencia vivida en los últimos años ha mostrado que la crisis de un
banco se manifiesta generalmente por situaciones de iliquidez; la lección es clara,
no se puede mantener por tiempo indefinido entidades con problemas de
liquidez, sino que se deben establecer políticas orientadas a lograr revertir tal
situación en el más breve plazo posible. Asimismo, se deben determinar estrategias
de recuperación de la cartera, especialmente aquella considerada de mala
calidad, a través de diversos mecanismos que posibiliten disminuir la mora.
Colateralmente, la capitalización de una entidad con insuficiencia
patrimonial debe ser inmediata, ya sea a través de sus propios accionistas o por
terceros, pues de no ser así, se acrecientan los problemas de confianza y se reducen
las posibilidades de mantener la solvencia de la entidad; incluso, se
afecta negativamente a las posibilidades de propiciar fusiones con socios
estratégicos en los casos en que se hubiera iniciado este proceso.
En este marco, el FONDESIF ha contribuido a cumplir con tales
propósitos, pues los indicadores de solvencia de las entidades que recurrieron a
dicho Fondo muestran claras mejorías, con excepción del Banco Boliviano
Americano que no logró superar su situación de inestabilidad y que fue sujeto a un
proceso de venta.
La presencia de inversionistas extranjeros ha contribuido no sólo a
capitalizar el sistema bancario boliviano, sino a mejorar la tecnología y a generar un
clima de mayor competitividad. Sin embargo, aún resta trabajar en la búsqueda
de lograr el gran objetivo de la profesionalización del sistema bancario en
su totalidad, para mejorar su eficiencia.
V. Modificaciones en la Reglamentación Sobre la Venta Forzosa de Entidades
con Problemas Financieros
En 1981 _aunque la ley de bancos de 1928 sólo contemplaba la intervención
de bancos para su liquidación_ se facultó al Banco Central de Bolivia,
mediante decreto supremo, intervenir en la administración del Banco de Crédito
Oruro con el objetivo de reflotarlo, y de ese modo evitar su liquidación. Sin
embargo, no se logró el objetivo y la intervención concluyó en 1987 con la
liquidación forzosa del mencionado banco. Posteriormente, tuvieron que liquidarse el
Banco Progreso y el Banco Potosí, pero sin previos procesos de intervención en
su administración. El Banco Central para preservar la confianza en el
sistema bancario, respaldó financieramente estos procesos de liquidación.
Considerando estas experiencias, la nueva Ley de Bancos de 1993 (Ley
1488) introdujo variantes en la evaluación de las entidades financieras con
potenciales problemas induciendo a una mejor administración de las entidades
de intermediación financiera y _de ese modo- evitar nuevas liquidaciones. Pese
a ello, se mantuvo como única alternativa para evitar perjuicios al público
usuario y proteger al sistema bancario, la liquidación de las entidades que
presentaban problemas de solvencia o incumplimiento de la ley.
Dentro del marco de esta Ley y sus reglamentos, en noviembre de 1994
se liquidaron el Banco Sur y el Banco de Cochabamba, debido a su
insostenibilidad financiera.
Esta decisión, pese al apoyo financiero del Banco Central de Bolivia,
produjo desconfianza en el público que implicó una pérdida de depósitos en el
sistema financiero de aproximadamente 400 millones de dólares en cinco meses y
generó problemas de iliquidez para algunos bancos. Esta situación se agravó por
los acontecimientos internacionales suscitados por los problemas financieros
en México, que impactaron negativamente en la confianza de los
acreedores externos.
A la luz de estos acontecimientos, la Ley de Pensiones promulgada en 1996 introdujo una nueva normativa que permite la intervención de entidades financieras. Según esta disposición, si a los 30 días de vencido el plazo de capitalización, la entidad aun está descapitalizada, la Superintendencia de Bancos y el Banco Central de Bolivia podían resolver en forma conjunta su intervención, con el propósito de fortalecerla en un plazo máximo de un año y reponer el patrimonio (a través de aportes de capital, préstamos subordinados y/o capitalización de acreencias del sector público). Asimismo, esta disposición otorga plazo de un año para la transferencia de las acciones al sector privado.
Con esta política de intervención se esperaba:
- Fortalecer la confianza en el sistema financiero
- Mantener la estabilidad del sistema de pagos
- Minimizar los costos para el Estado frente a los costos de una
liquidación forzosa
- Mantener el flujo de financiamiento hacia los clientes de la entidad
- Proteger el ahorro de la comunidad
- Minimizar la generación o contagio de pánico entre los ahorristas
Sin embargo, mediante este procedimiento el interventor - la
Superintendencia de Bancos- asume funciones que corresponden a la administración
transitoria de una entidad en marcha, para posteriormente ser entregada a sus
nuevos propietarios. Esto dio lugar a que el regulador cumpla una función
dual, administrador (durante la intervención) y supervisor, debido a la no
-existencia de otro organismo encargado de esta función, enfrentando una
clara contradicción entre estas funciones.
En diciembre de 1997, tuvo que liquidarse el Banco Internacional de
Desarrollo (Bidesa), debido a que éste banco había reducido su capital pagado y reservas
a menos del 50%, situándose por debajo del nivel mínimo exigido y,
adicionalmente, había incumplido con el pago de sus obligaciones por las recaudaciones
tributarias encomendadas por el Estado. Nuevamente, el Banco Central de Bolivia
tuvo que apoyar financieramente este proceso para preservar la credibilidad en
el sistema bancario.
Considerando los altos costos que representaron las liquidaciones de bancos en los últimos años, la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras tuvo la iniciativa de sugerir la inclusión de un procedimiento diferente que fuera menos costoso para el Estado y menos traumático para el sistema bancario, sin dejar de tener en mente que la normativa del tratamiento de entidades con deficiencias patrimoniales debe tener un enfoque prudencial pero, que a la vez, permita la acción oportuna del Estado en la corrección de desviaciones importantes.
La capitalización de una entidad con insuficiencia patrimonial debe ser
inmediata, ya sea a través de sus propios accionistas o por terceros, cuyos fondos
sean aportes genuinos de capital, pues de no ser así, se acrecientan los problemas
de confianza y se reducen las posibilidades de mantener la solvencia de la
entidad, afectando negativamente las posibilidades de propiciar fusiones con
socios estratégicos.
La administración de la entidad para su posterior "venta en
funcionamiento" requiere mantener su continuidad operativa, su permanencia en el mercado
y la preservación de sus fortalezas, haciéndola atractiva a los inversionistas.
Esto presupone que el interventor debe contar con facultades discrecionales
dentro de un marco normativo general que le permitan cumplir este cometido
y eventualmente tomar decisiones de excepción pero destinadas a cumplir
el objetivo básico.
Las concepciones y la iniciativa de la Superintendencia de Bancos y
Entidades Financieras respecto a la aprobación de un nuevo procedimiento para
la resolución de entidades financieras con serios problemas, se plasmaron en
la inclusión de un artículo en la Ley de Propiedad y Crédito Popular
(LPCP) Nº 1864 referido a este nuevo procedimiento.
En efecto, el artículo 67º, inciso A2.6 de esta Ley, modifica el artículo 120º de
la Ley 1488 (liquidación forzosa) introduciendo el concepto de la venta
forzosa de una entidad financiera en funcionamiento pero con problemas
financieros, como alternativa a la liquidación forzosa, incorporando la licitación pública
como mecanismo para el caso de una venta forzosa.
La Ley 1977 de 14 de mayo de 1999, modifica nuevamente el artículo 120º
de la Ley de Bancos con el propósito de agilizar el procedimiento de la
venta forzosa, autorizando al Intendente Vendedor designado, proceder a la venta
de las acciones de la entidad intervenida a través del mecanismo de
invitación directa a entidades financieras del sistema, considerando su carácter de
entidad de derecho privado. Para aplicar este mecanismo, esta Ley faculta al
Intendente Vendedor disponer el registro contable de las pérdidas, castigos, previsiones
y otros ajustes contra el capital y reservas de la entidad intervenida y, de
ese modo, determinar el valor económico de la entidad y acelerar el proceso de venta.
Asimismo, el Intendente Vendedor queda facultado para transferir a
título oneroso, los pasivos y activos de la entidad intervenida, y solicitar apoyo
financiero del Banco Central de Bolivia (BCB), pudiendo el BCB comprar cartera u
otros activos cuando la entidad intervenida presente patrimonio negativo.
El D.S. 25382 de 14 de mayo de 1999, reglamentó el proceso de
intervención para la venta forzosa de entidades en funcionamiento, normando la
intervención, la designación y las funciones del Intendente Vendedor, el destino de los
recursos de la venta, el carácter del valor residual patrimonial después de la venta,
la instrumentación de la transferencia de activos y pasivos y la composición
del Comité de Evaluación y Adjudicación.
Asimismo, mediante este Decreto Supremo se establece que para proceder
a la venta forzosa total o parcial de una entidad financiera con problemas,
el Intendente Vendedor, en un plazo de 48 horas de efectuada la
intervención, puede realizar una invitación directa a tres entidades financieras como
mínimo, debiendo las mismas responder también en 48 horas.
Este fue el procedimiento aplicado en el caso del BBA. En fecha 14 de mayo
de 1999, la Superintendencia de Bancos intervino las instalaciones del banco
e inmediatamente nombró al Sr. Fernando Calvo, un conocido y
experimentado ex-banquero, como Intendente Vendedor y realizó una invitación directa a
todos los bancos del sistema, para que presenten sus propuestas de
compra considerando dos modalidades: la "Modalidad A", referida a la venta total
del banco, y la "Modalidad B", referida a la venta parcial del banco, más
propiamente cartera y depósitos equivalentes a $us.126.9 millones.
Al cabo del plazo otorgado para la presentación de propuestas (dos días),
la única entidad ofertante fue el Banco de Crédito de Bolivia S.A. (filial del
Banco de Crédito del Perú) proponiendo la compra según la modalidad "B"
ofreciendo para ello la suma de $us.4.15 millones, concretándose con éxito el
procedimiento de la operación de venta forzosa del BBA con dicha entidad bancaria.
Los efectos que se derivan del proceso de venta forzosa del Banco
Boliviano Americano S.A principalmente son los siguientes:
Se ha iniciado una nueva etapa en la resolución de bancos con problemas, mediante la aplicación de un proceso novedoso orientado a promover la venta del banco en funcionamiento, a fin de evitar un mayor deterioro del mismo, principalmente de su cartera de créditos y depósitos. A todas luces este procedimiento resultó menos traumático para la población y la economía en su conjunto, a diferencia de los mecanismos aplicados en el pasado. No se produjo corridas de depósitos, ni en el banco afectado, ni en el sistema en su conjunto.
Los accionistas enfrentan las pérdidas de capital, lo cual significa una
penalización a los mismos por una mala administración, al amparo de una auditoría
legal. Esto a su vez, constituye una señal al resto de entidades del sistema para que
se preocupen por solucionar sus problemas financieros y administrativos en
forma oportuna, evitando mayores deterioros que deriven en procesos de
intervención como el caso del BBA.
Con este procedimiento los clientes del banco afectado no se ven
perjudicados, pues pueden continuar realizando sus operaciones con normalidad, dado
que el banco continúa funcionando aunque la propiedad quede en diferentes manos.
Clara evidencia de esto fue que el BBA tuvo que paralizar sus
actividades únicamente durante 48 horas para completar los trámites pertinentes de
la operación de venta, considerando que se trataba de una primera vez en que
se aplicaba este procedimiento; en adelante, en nuevos procesos de
resolución por venta forzosa, es posible reducir aún más este lapso.
Este mecanismo minimiza los costos incurridos por el Banco Central,
puesto que no es necesario cubrir los retiros de depósitos de los ahorristas del
banco afectado. De igual manera, el costo para el Organismo Supervisor es
menor que el incurrido en los procesos de liquidación, pues no existe necesidad
de movilizar a todos sus recursos humanos ni de emplear gran cantidad de
otros recursos materiales.
El procedimiento aplicado al BBA forma parte de un conjunto de
medidas destinadas a fortalecer el sistema bancario, incluyendo la adopción de un
seguro para los depósitos del público que sería utilizado en casos extremos frente
a otras opciones como la venta forzosa. Este conjunto de medidas esta
también orientado a agilizar la solución de los bancos con problemas evitando
las liquidaciones forzosas que implican altos costos financieros, económicos,
sociales y políticos.
