BERNARDO ALFARO
SUPERINTENDENTE DE BANCOS
(COSTA RICA)
BERNARDO ALFARO
SUPERINTENDENTE DE BANCOS
(COSTA RICA)
REGULACION DEL SISTEMA
FINANCIERO DE COSTA RICA
En realidad, cada uno de los temas propuestos para servir de base para
la discusión en esta tarde, dan para un seminario por tópico. Adicionalmente,
es importante destacar que de uno u otro modo, todos los aspectos a ser
tratados están contenidos en alguno de los veinticinco Principios Básicos para
una Supervisión Efectiva, emitidos por el Comité de Basilea. En todo caso, lo
que pretendo es tocar algunos aspectos relativos a cada área, con el ánimo
de invitar a que entablemos un diálogo y un intercambio amplio de posiciones y
de opiniones.
I. Los Principios Básicos.
Hablar de los veinticinco Principios Básicos del Comité de Basilea,
implica necesariamente hablar de un marco regulatorio uniforme, de reglas
de supervisión que se aplican y entienden internacionalmente, y de una guía
que pretende incidir en la calidad de los sistemas financieros.
El acatamiento serio y decidido de los Principios por parte del ente
supervisor, necesariamente tendrá un impacto en la estabilidad y solvencia financiera de
las entidades individuales del sistema, y por ende en éste como un todo.
La implantación de los Principios, adicionalmente, deberá tener una
repercusión trascendental en lo que a imagen respecta. Internacionalmente, su
cumplimiento ofrece una garantía de mucho peso para foráneos que poseen un
evidente interés, esto es, para los bancos de segundo piso, inversionistas, calificadoras
de riesgo u organismos internacionales y, a lo interno de cada país, su
cumplimiento genera la confianza de los depositantes, de los inversionistas en general, y
le garantiza en algún grado, a los bancos locales, que compiten en igualdad
de condiciones con los bancos del exterior.
La importancia que para nuestras economías emergentes tiene la
inversión extranjera es evidente. En Costa Rica hemos visto cómo, en los últimos
dos años, la sola presencia de una multinacional que ubicó dos plantas de
producción de microprocesadores -Intel- alteró nuestras cifras e
indicadores macroeconómicos.
Una señal clara del grado de apertura que las economías pequeñas tienen.
La atracción de mayor inversión de este tipo es vital para cumplir nuestros
planes de mejoramiento económico hacia futuro.
Los inversionistas que se pretende atraer, evalúan siempre varios aspectos
que permiten determinar la estabilidad y madurez del sistema económico de
nuestro país; el sistema financiero es, como en cualquier otro lugar, un espejo en el
que se refleja el grado de avance, de sofisticación y de desarrollo de nuestros
agentes económicos. Y por supuesto, la calidad de la supervisión de dicho
sistema indica también, en buena medida, la probabilidad de que dicha estabilidad
se mantenga en el futuro.
Apegarse entonces al cumplimiento de los Principios de Basilea, más que
una moda o una ocurrencia, se ha convertido en un Norte para los
supervisores costarricenses. Mucho se ha avanzado en esta dirección, pero falta aún
trecho por recorrer.
Costa Rica, cuyo sistema democrático puede afirmarse que se inicia con
el nacimiento de su vida republicana, alcanzada hace ciento ochenta años,
cuenta con una Asamblea Legislativa en la que se conjuga una vasta multiplicidad
de líneas de pensamiento y de vertientes ideológicas, lo que propicia un
ambiente ideal para el intercambio de ideas y de profundas discusiones, pero
también entraña un entorno en el cual la aprobación y modificación de las leyes (y
con mayor énfasis las que tienen que ver con materias económicas y
financieras) muchas veces se convierte en un camino largo y tortuoso.
Muchas reformas legales que pueden pretenderse para el cumplimiento
total de alguno de los Principios de Basilea, a veces deben postergarse, o
hacerlas formar parte de un proceso de cambio que vaya calando poco a poco,
teniendo presente que la reforma completa se producirá en el transcurso de varios años.
Para nuestro país, es importante que los organismos internacionales
comprendan este tipo de realidades.
Como resabio de un sistema de monopolio del Estado en el manejo de la banca, el sistema financiero costarricense se encuentra aún dominado por la banca estatal. La mayoría de los bancos privados datan de mediados de la década de los ochenta, y no fue sino hasta hace cuatro años que se les permitió iniciar el ofrecimiento de cuentas corrientes. No es de extrañar entonces, que nuestra banca privada, a pesar de haber tenido un ritmo interesante de crecimiento en lo que a volumen de activos respecta, ha sido en alguna medida presa de bancos de mayor tamaño y experiencia, que han adoptado la estrategia de regionalizar sus servicios.
Tampoco extraña que, bajo el pretexto de que los bancos del exterior
cuentan con mayor libertad de acción y con regímenes regulatorios más blandos,
hayan buscado mecanismos para evadir las aparentes limitantes que les
impedían competir de igual a igual.
Optaron entonces por obtener licencias bancarias en otros países, para
captar (vía transferencia del banco local - que funge como banco agente-) y
colocar recursos en Costa Rica al amparo de dichas legislaciones foráneas. El tema
de la banca off-shore es usualmente un tema amplio y delicado.
Baste decir que, a lo interno de mi país, la existencia de bancos off-shore
cuya supervisión, en términos generales, hasta ahora no ha tenido la misma
calidad de la que se ejerce sobre las entidades locales, ha sido motivo de
preocupación y desconfianza por parte de un buen número de agentes económicos.
El cumplimiento de los Principios de Basilea obliga a ejercer un control más
riguroso y a obtener información importante sobre dichos bancos; esta
mayor transparencia, sin duda, generará en el largo plazo mayor confianza a nivel
local y permitirá una mejor consolidación de la banca privada y de los
grupos financieros.
En la medida en que todas las plazas bancarias adopten los Principios de
Basilea, y lo hagan de manera seria y consciente, se propiciará un entorno de
mayor igualdad competitiva; no puede esperarse que la adopción de los Principios
sea una panacea, a lo interno de cada país habrá consideraciones tributarías y
de política monetaria que ocasionen alguna distorsión, pero cuando menos
se habrá dado un importante paso.
2. Poderes Formales del Supervisor.
En Costa Rica, y estoy seguro de que en muchos de los países aquí representados, hemos concluido recientemente un detallado y profundo proceso de auto evaluación del cumplimiento con los Principios, llegando a conclusiones muy interesantes. No podemos menos que sentirnos orgullosos, pues en buena medida, el amplio grado de cumplimiento que hemos alcanzado, es producto del esfuerzo de los últimos cinco años. Sin embargo, lo que aún resta por avanzar requiere reformas legales adicionales, y por lo tanto puede tomar tiempo.
El primer Principio Básico emitido por Basilea es sumamente amplio, y
encierra una serie de consideraciones muy importantes; viene a establecer la
necesidad de que exista una estructura supervisora formal y con facultades para
regular ampliamente, un marco legal adecuado, protección para los supervisores,
y establece además que deben existir posibilidades de intercambio de
información entre los supervisores. En pocas palabras, contiene el primer gran tema
sobre el que tendremos oportunidad de comentar hoy: los poderes formales
del supervisor.
Vayamos por partes. Para que pueda considerarse que un Principio es
cumplido eficazmente por un ente supervisor, se han definido una serie de
condiciones esenciales que permitan evaluar tal afirmación.
En el caso del Principio uno, la primera gran condición establecida es que
deben existir responsabilidades y objetivos claros para cada supervisor. Y para que
se logre dar cumplimiento a esto, uno de los criterios señala que "el
supervisor debe participar en la decisión de cuándo y cómo solucionar, de forma
ordenada, la situación de un banco con problemas."
Otro criterio esencial incluye la no interferencia del gobierno o de la
industria en la operatividad del supervisor. Además, se hace alusión al tema
presupuestario, indicando la necesidad de que se disponga de escalas salariales atractivas,
de que se puedan contratar expertos externos para tratar situaciones
especiales, de tener recursos para un programa permanente de capacitación, y de
poder invertir en equipo y herramientas para asegurar la eficacia de las labores.
Se establece también la condición de que el supervisor esté facultado por
ley para fijar normas de prudencia en forma administrativa, y para solicitar a
los bancos cualquier tipo de información en la forma y frecuencia que
considere necesarias.
Debe también estar facultado el supervisor, según este Principio, para
verificar la condición de seguridad y solidez de los bancos bajo su supervisión;
pudiendo aplicar un criterio cualitativo al formarse una opinión.
Otro criterio esencial de cumplimiento es que el supervisor pueda, cuando
un banco incumple con las leyes y reglamentaciones, hacer adoptar a la entidad
las
medidas correctivas inmediatas e imponer una gama de sanciones si así
lo considera.
Es claro, hasta este punto, que desde su primer Principio Básico, el Comité
de Basilea establece como una prioridad la necesidad de que el supervisor
bancario cuente con poderes y facultades formales, es decir, establecidos por ley, y
deja claro que estos poderes deben proporcionar un margen de actuación y
de maniobra muy amplio.
En el Principio Básico Veintidós, que se relaciona específicamente con los
poderes formales del supervisor, se establece la necesidad de aplicar
correctivos oportunos cuando los bancos no cumplan con los requisitos de
prudencia, cuando han incurrido en violación de ciertas normas o cuando los
depositantes se ven amenazados de algún otro modo.
En nuestro país, se le ha conferido poderes formales a la Superintendencia,
que se resumen en:
i. Poderes formales como órgano de promoción
ii. Poderes formales como órgano de regulación
iii. Poderes formales como órgano de vigilancia y fiscalización
En el primer caso, el supervisor está llamado a proponer normas tendentes
a promover la estabilidad, solvencia y transparencia de las operaciones de
las entidades fiscalizadas. Ello permitiría salvaguardar los intereses de
los depositantes, de los usuarios de los servicios financieros y de la colectividad
en general.
Como órgano regulador, la Superintendencia está facultada para
emitir disposiciones que permitan normar o pautar la conducta de los
intermediarios financieros. Este poder puede enmarcarse dentro del ejercicio del
control preventivo; y a su vez, como parte de dicho control preventivo,
adquieren importancia relevante los actos de autorización y aprobación.
Adicionalmente, en este mismo ámbito, el regulador costarricense ha dictado normativas
para clasificar los intermediarios financieros en función de los riesgos asumidos y
su ejecutoria financiera, normas para regular los grupos financieros, normas
para los registros contables en general, normas para la determinación de la
calidad de los activos y sus correspondientes provisiones, etc.
Como órgano de vigilancia y fiscalización, puede afirmarse que
la Superintendencia ejerce algunos controles que podrían llamarse de
carácter "represivo". Los actos para los que se tiene facultad, y que caben bajo
esta acepción, son los relativos a la inspección, a las medidas precautorias, a
la intervención administrativa, a la liquidación forzosa y a la aplicación de
sanciones, entre otras.
La aplicación de medidas precautorias se encuentra relacionada con la
definición de los distintos grados de riesgos a los cuales se encuentran expuestos
los intermediarios financieros. Esta labor de definición permite a la
Superintendencia valorar la situación económica y financiera de sus fiscalizados con la
finalidad de implementar las medidas que sean necesarias en tutela de la estabilidad
y eficiencia del sistema financiero.
Dentro de las medidas precautorias que puede llevar a cabo la
Superintendencia se encuentran:
a) La exigencia de requerimientos proporcionales de capital
adicional, cuando sea necesario, para que los entes fiscalizados puedan
enfrentar los riesgos de activos, riesgos por liquidez, riesgos por variaciones
en las tasas de interés, riesgo cambiario, etc.
b) La solicitud al ente fiscalizado de la adopción de otras
medidas correctivas de corto plazo.
c) La presentación de un plan de saneamiento que debe ser
aprobado por el Superintendente y que será de acatamiento obligatorio para
la entidad. Caso contrario esto será causal de Intervención Administrativa.
d) La suspensión de actividades cuando la continuidad de la
autorización otorgada pueda afectar los intereses de los ahorrantes e inversionistas.
e) Además, cuando la Superintendencia detecte la realización de
actividades de intermediación financiera, de captación de recursos u
operaciones cambiarias sin autorización en el territorio costarricense, puede
solicitar, como medida precautoria, la autorización judicial para disponer
la clausura de las oficinas en donde se estuviese llevando a cabo alguna
o todas las actividades mencionadas, para lo cual puede requerir el
auxilio de la Fuerza Pública.
Entre las consideraciones establecidas por el primer Principio Básico de Basilea, queda aún una a la que no me he referido, y que llama particularmente la atención; hablo del tema de la protección legal de los supervisores. En Costa Rica, al ejercer los poderes formales antes descritos, la Superintendencia se encuentra sujeta a un régimen de responsabilidades de derecho administrativo, civil y penal.
Corresponde a la Administración Pública el reparar todo daño causado
por faltas de sus servidores, cometidas durante el desempeño de los deberes
del cargo o con ocasión del mismo. Y esto comprende tanto actuaciones
ilícitas, como actuaciones en que no media ni culpa ni dolo. Por su parte, el
funcionario público en lo personal será responsable si ha actuado con dolo o culpa
grave; en dicho caso, la Administración Pública será solidariamente responsable
con su servidor ante terceros por los daños causados, y a su vez, el
funcionario público será responsable ante la Administración por todos los daños que
cause a ésta.
El supervisor, como funcionario público, también puede
adquirir responsabilidades de índole penal bajo los casos de las siguientes
conductas: abuso de autoridad, incumplimiento de deberes, nombramientos
ilegales, divulgación de secretos, cohecho impropio, cohecho propio, aceptación
de dádivas por un acto cumplido, enriquecimiento ilícito,
negociaciones incompatibles, peculado o malversación.
Un punto aparte, es que, de acuerdo a la Ley, el Superintendente está llamado
a presidir las Juntas Liquidadoras que proceden a ejecutar la quiebra de los
bancos fallidos (actuando como curadoras); un tema que se perfila apasionante, es
la discusión sobre la eventual solidaridad de la Administración Pública
ante demandas nacidas de dichas actuaciones, pues para algunos entendidos cabe
la posibilidad de que el Superintendente esté asumiendo, en lo personal,
todo riesgo relacionado con tales procesos.
En todo caso, este es un tema que en otras latitudes ha adquirido gran
relevancia y cuya discusión podría resultar muy enriquecedora.
3. Importancia del Control Interno.
El Principio Básico Catorce del Comité de Basilea describe, con buen nivel
de detalle, lo que puede considerarse un cumplimiento amplio, por parte de
un ente supervisor, de este tópico en particular.
Entre los criterios esenciales destaca la condición de que las leyes
establezcan las responsabilidades de los directorios de los bancos en lo que respecta a
la
conducción corporativa, enfatizando en que esto permite un control
eficaz sobre los aspectos referentes a la administración de riesgos.
Adicionalmente, se detalla que el supervisor debe estar en capacidad
de determinar si los bancos cuentan con controles internos adecuados para
la naturaleza y escala de su negocio. Específicamente, los criterios hacen
alusión a la estructura de la organización, a los procedimientos contables, a los
límites y equilibrios (segregación de tareas, verificación cruzada, control doble de
activos), y a la salvaguarda de los activos e inversiones incluyendo su control físico.
Otro aspecto clave en este Principio, es el que se relaciona con la función
de auditoría, la cual debe garantizar el cumplimiento de las políticas y
procedimientos y la verificación de que éstos sean suficientes y apropiados.
La importancia que tiene este tema del control interno, que por cierto
está muy relacionado con lo que se ha denominado el `Riesgo Operacional",
es enorme. Este riesgo operacional es el que se deriva de inadecuados
sistemas de información gerencial, de inconvenientes funcionales (inadecuada
distribución de tareas y responsabilidades, procedimientos informales, auditorías
internas deficientes), y por supuesto, es el riesgo que nace cuando existen
inadecuados controles internos. Me resultó muy ilustrativa una disertación que
escuché hace escasos treinta días, por parte de un examinador del Banco de la
Reserva Federal de Nueva York, quien expresó su opinión de que en la actualidad
el Riesgo Operacional era tanto o más importante que el Riesgo de Crédito,
que históricamente ha sido el riesgo bancario por excelencia.
En Costa Rica, este tema lo hemos abordado desde lo que llamamos el
"Modelo de Evaluación de la Gestión". Una metodología que hemos
desarrollado mediante la adaptación a nuestro medio y a nuestras realidades, de los
enfoques de calificación que se aplican en otros países, principalmente en los
Estados Unidos. Este modelo integra cinco áreas fundamentales: planificación,
políticas y procedimientos, sistemas de control, sistemas de información gerencial y
el de administración del recurso humano. Al tema de los sistemas de control
le asignamos, precisamente, la mayor ponderación relativa.
En todos los casos de problemas bancarios que se han suscitado en Costa
Rica, el tema de la mala gestión ha sido el detonante fundamental. Y los
sistemas laxos, o inexistentes, de control interno, han sido una constante.
Uno de los aspectos polémicos de las evaluaciones que realiza el supervisor sobre la calidad del control interno en los bancos, es que puede haber un buen grado de subjetividad que es inherente al análisis. En mi país, las calificaciones de los bancos hasta ahora han sido, fundamentalmente, de índole cuantitativo; es decir, se confiere determinado "rating" a un banco en función de una batería de indicadores financieros que se calculan mediante fórmulas claramente predefinidas. Las mediciones de calidad de la gestión que estamos ahora realizando, por el contrario, contienen un nivel importante de criterio por parte del examinador. La discusión aflora entonces con relación a un tema grueso: la calidad del recurso humano disponible en el ente supervisor.
Las cosas han cambiado dramáticamente en los últimos cuatro años para
los supervisores: del enfoque de auditoría de cuentas al enfoque de
supervisión basada en riesgos; de consideraciones y análisis ex-post, a indicadores de
alerta temprana y detección de posibles contingencias; de la aplicación de
fórmulas matemáticas, a la aplicación del criterio basado en la experiencia y el olfato.
No cabe duda de que un gran tema de actualidad, en materia de supervisión
bancaria, es el cambio en los perfiles requeridos para los inspectores y analistas.
4. Supervisión sobre Bases Consolidadas.
El Principio Básico Veinte es el que aborda explícitamente este tema. Y éste
es un tópico en que resulta particularmente valioso al estudiar el caso
costarricense, pues no hemos logrado un pleno cumplimiento del Principio, pero
recientemente hemos dado pasos importantes que nos llevan cada vez más cerca de la
meta final.
Un criterio esencial en este campo establece la necesidad de que el
supervisor conozca en detalle la conformación de los grupos bancarios, y comprenda
todas las actividades importantes en que dichos grupos están inmersos;
adicionalmente, el regulador debe tener la autoridad legal de revisar todas las actividades de
un grupo financiero (incluyendo las conducidas por empresas domiciliadas en
el exterior).
Otra condición primordial, es que el supervisor pueda imponer
normas prudenciales sobre una base consolidada para el grupo financiero; esto
debe incluir aspectos tales como la adecuación de capital, los límites de
endeudamiento o la exposición a grupos de interés económico. Se establece también que
el supervisor pueda recolectar información financiera consolidada de los
grupos, e intercambiar con otros reguladores de las entidades individuales que
conforman el conglomerado.
El cumplimiento de este Principio, según Basilea, también requiere que el supervisor tenga la autoridad de limitar o circunscribir el rango de actividades que realiza un grupo financiero, así como las plazas en que pretende domiciliar determinadas empresas.
La supervisión consolidada es fundamental. Las probabilidades de que
una empresa no supervisada genere un desequilibrio al interior de un grupo,
suelen variar para el caso de cada país, pero usualmente no son despreciables.
Las lecciones aprendidas en los últimos meses en el Ecuador - cuya crisis se
desató en buena medida por la falta de control sobre las entidades
off-shore-, demuestran claramente que este es un tema complejo y explosivo.
Recientemente, en mi país, pudimos observar que un grupo financiero
que afrontaba problemas de la misma naturaleza, echó mano, en medio de
su desesperación y de sus intentos por sobrepasar "el mal momento", a las
entidades con menor regulación en aras de apoyar a los miembros del grupo
que ocasionaban el inconveniente. Así, tenemos el caso de un banco local en
proceso de liquidación en que los inversionistas tendrán una recuperación
aproximada de un 70% de sus acreencias-; dicha tasa, en el caso de los inversionistas en
el banco off-shore, ronda el 18%.
Hace apenas un año y medio, se logró en Costa Rica la aprobación de
la Normativa sobre Grupos Financieros. Tras unos quince años de
incertidumbre con respecto a la conformación de los conglomerados costarricenses, y
acerca de los tamaños y estructuras financieras de los llamados "bancos off-shore",
el velo empezó a extinguirse.
Se estableció el requerimiento de que cada grupo estuviera dirigido, en
su parte más alta, por una sociedad tenedora. Durante todo el año 99,
la Superintendencia se abocó a la aprobación formal de los grupos, dando
gran énfasis al suministro de información básica. Entre los principales logros
destaca el actual conocimiento que se tiene de la identidad de todas las personas
físicas propietarias de los grupos o de otras sociedades que poseen participación
en los grupos.
Igualmente, se laboró intensamente, detallando una normativa para la consolidación contable de los grupos, de modo que toda la información que se reciba sea absolutamente comparable-; y se elaboró una norma que especifica el contenido exacto de la información financiera que cada empresa individual del grupo debe remitir sobre una base trimestral. Destacan los balances de situación, los estados de resultados, los informes de cambios en la situación patrimonial, el informe de origen y aplicación de fondos, y el flujo de caja. Para el caso de los bancos off-shore, adicionalmente, se puso énfasis en los indicadores que se deberán remitir, destacando lo relativo a calidad del activo: niveles de morosidad, concentraciones de crédito por actividad y por grupo de interés económico, los indicadores de rentabilidad y de liquidez.
Paralelamente, nos abocamos a negociar convenios de cooperación con
otras superintendencias, principalmente con aquellas en que se
encuentran domiciliados los bancos off-shore que operan en nuestro país, esto es,
con Panamá, con Islas Caimán y con Islas Bahamas.
Tuvimos gran éxito en el primer caso, logrando suscribir nuestro primer
acuerdo internacional con Panamá hace algunos meses, desde entonces, hemos
cruzado algunos informes con datos relevantes y hemos coordinado visitas
conjuntas de inspección.
Para finalizar, está cerca de su aprobación una Normativa sobre Adecuación
de Capital de los Grupos Financieros. Está basada en la metodología
propuesta por Basilea en su documento "Supervisión de Conglomerados Financieros"
y se denomina "Enfoque Prudencial de Bloques". Establece los
requerimientos de capital para cada una de las compañías del grupo, en función del riesgo
que cada una asume individualmente.
Como puede verse, hemos logrado avances significativos en los últimos
dos años en materia de Supervisión Consolidada. A lo interno de la
Superintendencia aún falta trabajar sobre los indicadores de alerta temprana y de
seguimiento financiero que nos permitan monitorear la evolución de cada grupo.
También, resta aún una reforma legal que nos permita realizar verificaciones "in-situ"
de todas las empresas individuales que conforman cada conglomerado. Falta
la suscripción de convenios de cooperación con Islas Caimán y con Bahamas.
5. Transparencia de la Información
El tema de la transparencia es abordado en el Principio Básico Veintiuno.
Adicionalmente, en septiembre de 1999 el Fondo Monetario
Internacional aprobó un "Código de Buenas Prácticas de Transparencia en las
Políticas Monetarias y Financieras", con lo cual pone el tópico sobre el tapete, y le
da una gran importancia internacional.
El Principio Veintiuno establece la necesidad de que el supervisor esté conforme en cuanto a los registros, políticas y prácticas contables aplicados por los bancos, de modo que pueda tener una opinión veraz y razonable sobre la situación financiera de cada entidad, sobre su situación patrimonial y sobre su rentabilidad; adicionalmente, dichos estados contables deben hacerse de conocimiento público con cierta periodicidad.
Una condición fundamental, es que los sistemas y registros aplicados por
cada banco se generen de modo oportuno, y que su precisión sea incuestionable.
Además, dicha información debe ser verificada y dictaminada anualmente
por los auditores externos. Las inspecciones in-situ que realiza el regulador
también deben verificar la veracidad de los datos.
Por su parte el Código de Buenas Prácticas de Transparencia del
Fondo Monetario Internacional, dedica varios capítulos a la política financiera de
los Organismos Financieros (entendidos éstos como los mecanismos
institucionales de reglamentación, supervisión y fiscalización del sistema financiero y el
sistema de pagos).
Hace alusión a la importancia de darle a conocer al público las funciones de
los organismos de supervisión, y la relación entre los diversos organismos
financieros que pueden existir en el país. Enfatiza en que la aplicación de las políticas
de supervisión debe ser transparente y los cambios de política también deben
ser conocidos por el público; señala la importancia de preparar informes
públicos periódicos sobre el cumplimiento de los objetivos generales de política, y
realizar consultas públicas sobre los cambios técnicos de fondo a la estructura de
las normas financieras.
Continúa señalando el Código que los organismos financieros deben crear
y mantener servicios de información al público, en los cuales deben darse a
conocer con prontitud las normas, instrucciones y directivas de aplicación general.
Como límites a la transparencia, el Código presenta tres posibles
situaciones: aquellas que ponen en peligro la eficacia de las políticas, las que ponen
en peligro la estabilidad de los mercados, y las que perjudican los intereses
legítimos de las entidades supervisadas. Lamentablemente, estas limitantes son
bastante generales, dejando mucho margen para la asimilación indebida o inadecuada
de dichos escenarios a situaciones reales.
En Costa Rica hemos acatado la mayor parte de las disposiciones recomendadas por el Principio Básico Veintiuno, y por el Código aprobado por el FMI. Coincidimos en que la transparencia de la política financiera facilita el entendimiento, por parte de todos los participantes, sobre cuáles son las reglas del juego, y esto ayuda a la estabilidad financiera.
Muy apropiado parece el que se deje el margen para fijarle límites a
la transparencia. Aunque propicie una mayor credibilidad en los
organismos financieros que la aplican, y aunque propicie una mayor madurez por parte
del público, dándole a su vez mayor estabilidad a los sistemas, también es
cierto que la transparencia puede más bien acelerar una crisis y tornarla incontrolable.
En Costa Rica, los supervisores bancarios tendemos a creer que hay
situaciones en que la discreción puede ser una medida más saludable que la
transparencia total. Recientemente, una crisis del sector bancario cooperativo llevó
a problemas financieros en las cooperativas propietarias, que perdieron la
reserva de liquidez; a cambio de ella, recibieron bienes de difícil venta.
Se presentó entonces una paradoja interesante: la decisión de si revelar
de golpe dicha situación y arriesgar al colapso total del sistema cooperativo
de ahorro y crédito, o permitir un diferimiento a doce meses plazo,
combinado con la incorporación de notas explicativas a los estados financieros. Se
optó por la segunda opción; el tiempo dirá si se actuó correctamente.
6. Lo que falta para el Pleno Cumplimiento
Paso ahora a comentar sobre algunos de los Principios Básicos de Basilea
con los que hemos tenido mayor dificultad para lograr un cumplimiento satisfactorio.
En realidad son solamente tres, y uno de ellos es el Principio Veintitrés,
que como ya se mencionó, establece la necesidad de que el supervisor pueda
realizar verificaciones e inspecciones profundas en todas las entidades que
conforman los conglomerados financieros. Esta posibilidad requeriría de una reforma
legal.
Otro Principio importante es el Cuatro. En el caso de Costa Rica,
su cumplimiento implicaría una modificación legal a ser aprobada por la
Asamblea Legislativa. Este Principio hace referencia a la facultad para revisar y
rechazar las Propuestas de transferencia de Participaciones significativas en los bancos.
Este tema adquiere especial relevancia por cuanto resta aplicabilidad a
la normativa de aprobación y autorización de entidades financieras.
La
Superintendencia podría eventualmente, autorizar a un grupo de socios
para que establezcan un nuevo ente bancario, y luego éstos proceder a vender
sus intereses a nuevos propietarios. Carece de sentido la facultad
aprobatoria inicial, si luego no se cuenta con la autorización para los traspasos de propiedad.
El tercero y último de los Principios no cumplidos es el Doce, que establece
la necesidad de que el supervisor se cerciore sobre la evaluación y cobertura
que los bancos hagan de los riesgos de mercado. Es importante destacar que
la Superintendencia se encuentra cerca del cumplimiento de este enunciado;
que si no lo ha hecho antes, es simplemente porque este tipo de riesgos no
han tenido antes mayor significado en Costa Rica. Muchos de los productos
usuales para los bancos internacionales, tales como los derivados, las opciones,
los swaps, son poco utilizados a nivel local. Por lo tanto, los principales riesgos
de mercado para nuestro caso, corresponden al efecto que las variaciones en
las tasas de interés tendrían sobre el valor de las carteras de crédito de los bancos.
Lo novedoso del tema ha hecho que la medición de dichos riesgos de
mercado haya pasado desapercibida hasta muy recientemente; sin embargo, el
modelo CAMEL que la Superintendencia aplica para calificar a los bancos desde
1997, está muy próximo a modificarse para ser denominado CAMELS,
incorporando la sensitividad a los riesgos de mercado.
7. Resumen y Conclusiones
El cumplimiento de los Principios Básicos de Basilea por parte de un
ente supervisor, tiene un impacto importante en la estabilidad y solvencia
financiera de las entidades que conforman el sistema bancario.
Dicho cumplimiento tiende a generar una imagen muy favorable, a lo interno
y a lo externo de cada país, propiciando aún mayor estabilidad financiera.
El acatamiento de los Principios Básicos permite establecer marcos
regulatorios uniformes, con reglas que se aplican y se entienden internacionalmente, y
por lo tanto iguala el entorno competitivo para los bancos.
Es vital que el supervisor bancario cuente con poderes amplios y suficientes que le permitan promover la estabilidad, solvencia y transparencia de las operaciones de los fiscalizados, regular preventivamente, clasificando a los intermediarios financieros y midiendo su exposición a los diversos riesgos. Vigilar y fiscalizar mediante inspecciones, la aplicación de medidas precautorias que puedan llevar hasta la intervención administrativa y la eventual liquidación.
Es importante que el supervisor bancario cuente con la protección legal
suficiente que le permita actuar sin estar expuesto al temor de sufrir represalias de
índole civil y penal por parte de los fiscalizados.
La evaluación del control interno de los bancos, y más generalmente, la
evaluación de la gestión técnica en las entidades, es algo fundamental. La prueba de
esto radica en que la mayoría de las crisis bancarias nacen de deficiencias en
estos aspectos. La calidad del recurso humano con que cuente la entidad
supervisora resulta fundamental, para el cabal análisis de la bondad de dichos controles.
La supervisión sobre bases consolidadas es vital para poder determinar
los riesgos a que están expuestos los conglomerados financieros. El
supervisor debería estar en capacidad de inspeccionar y regular a todas las
empresas individuales que conforman cada grupo, incluyendo los bancos domiciliados
en el exterior (bancos off-shore).
La cooperación entre los organismos de supervisión es fundamental, para
que se tenga un conocimiento pleno de las actividades de cada grupo
y consecuentemente puedan determinarse todos los riesgos asumidos.
El tema de la transparencia financiera está muy vigente. La transparencia en
la información, y la comunicación permanente y amplia entre el ente supervisor
y el público, es clave para que se llegue a un sistema financiero maduro y estable.
No obstante, deben existir límites a la transparencia cuando se considere
que puede acelerarse una crisis sistémica si no se actúa discretamente.
El cumplimiento pleno de algunos Principios Básicos de Basilea puede
requerir reformas legales. Es importante tomar conciencia de que dichas
modificaciones, en algunos países, requieren de consenso en el Congreso, y por lo tanto
forman parte de un proceso que puede prolongarse por un buen tiempo.
