MARTIN NARANJO
SUPERINTENDENTE DE BANCOS Y SEGUROS
(PERU)
MARTIN NARANJO
SUPERINTENDENTE DE BANCOS Y SEGUROS
(PERU)
EL SISTEMA FINANCIERO PERUANO
Déjenme contarles un hecho, una anécdota que sucedió en el año 1995.
Estaba presidiendo la mesa en una conferencia similar a ésta, sobre microfinanzas,
el público eran 700 personas: microempresarios e investigadores de
microfinanzas; eran aproximadamente las ocho de la noche y súbitamente se apagaron
todas las luces; en Lima en algún momento fue muy común que tuviéramos ese
tipo de apagones. Inmediatamente se acercó un ayudante y me dice que
está confirmando la llegada del Presidente de la República para clausurar el
evento. Le digo: "va a ser un problema que venga y lo recibamos con este apagón".
Inmediatamente después se acerca el mismo ayudante y me dice que el
apagón se debe a un incendio al lado. Poco después otro ayudante me confirma que
ya está controlado el incendio. Pero entre que me comunican que hay un
incendio y que ya está controlado, pasó por mi cabeza un conjunto de
pensamientos realmente complicados, en la oscuridad de un auditorio con 700 personas
al frente; no tenía idea de la magnitud del incendio, ni por dónde era el mismo
y no sabía si debía comunicar o no comunicar al auditorio. Imagínense que
en este momento yo supiese que se está incendiando todo el exterior de
este recinto, cómo hago para anunciarlo, qué hacemos para salir y en qué orden,
etc. Bueno, ese problema es muy parecido, en términos teóricos por lo menos,
al problema de la resolución de crisis bancarias.
¿Cómo es el sistema financiero peruano? ¿Cómo estaba antes de la
última crisis del 97 y la del 99? ¿Cómo se administró la crisis?
Brevemente, la economía peruana es pequeña, somos aproximadamente 24 millones de habitantes. Lima con 8 millones de habitantes, es una ciudad grande, plana, levantada sobre valles y rodeada de desiertos. La economía total es de 65 billones de dólares, el sistema financiero representa alrededor del 24% de esta cifra, más o menos unos 12-13 billones de dólares. Este sistema que ahora es el 24% de esta economía pequeña, lo era aún más a inicios de los 90, era del orden del 4% de una economía más pequeña, y este 4% además tenía como principal componente a los bancos del Estado, tales como un banco agrario, un banco minero, un banco industrial, un banco hipotecario, un banco de la vivienda.
En síntesis, cada sector tenía su banco. Existían además bancos comerciales,
en los que el Estado participaba como accionista. Gran parte de la reforma
al sistema financiero, consistió en liquidar esta banca de fomento y en
privatizar aquellos bancos que tenían al Estado como accionista. Pasamos de una
situación, en la cual el sector público representaba la mitad del sistema financiero, a
una situación en donde desaparece el sector público bancario. Además apareció
la inversión extranjera.
En la actualidad el sistema financiero peruano, conformado por
aproximadamente 20 bancos, cuenta con inversionistas internacionales en su patrimonio, en
el orden de 40 y 50% del total. Hay bancos de las principales plazas, de los
Estados Unidos, de Inglaterra, de España y de diferentes otros lugares.
Otra característica importante es que de estos 12 billones de dólares, el
70% de los pasivos y un poco más en el caso de los activos, están denominados
en moneda extranjera. Es decir, es una economía con un sistema financiero
muy dolarizado, con un tipo de cambio flexible, parecido según me comentaban
al sistema boliviano.
Nosotros sabíamos que se venía un impacto importante sobre la
economía peruana, el impacto que esperábamos era el "Fenómeno del Niño", que
se anunció con la suficiente antelación como para poder desarrollar
acciones preventivas.
Imaginábamos un efecto sobre el portafolio en aquellos sectores
vinculados con el fenómeno climático: esperábamos que el sector agrícola y
pesquero sufriesen, que la infraestructura podría verse afectada y que por lo tanto
las exportaciones mineras podrían verse también perjudicadas. Así se diseñó
un manejo de escenarios que permitiese de alguna manera trabajar esta crisis
o este impacto que estaba por recibir la economía peruana, según todos
los informes climáticos disponibles en ese momento.
El problema radicaba en que se sumaron toda una serie de crisis internacionales y, como en otras partes, en el Perú cuando las cosas van bien es porque estamos haciendo muy bien, y cuando van mal es porque algo ha pasado en el exterior. Es decir siempre las crisis tienen origen externo y siempre los desarrollos positivos tienen orígenes internos. Esto es "evidente" para todos nosotros. En realidad, las crisis siempre son una combinación de ambos factores. Si usted quiere analizar el impacto de una crisis, tiene que analizar los dos componentes; por un lado cuál es la magnitud del impacto que está por recibir y por otro quién recibe el impacto.
Nuestro diagnóstico partía de que nuestro sistema financiero
estaba relativamente sólido respecto al impacto que podría recibir y esto
resulta importante para poder entender el tipo de política que se
administró. Pensábamos que el país estaba relativamente fuerte, por una sencilla
razón, porque Perú llegó atrasado al crecimiento del mercado internacional de
capitales, porque reinsertó tarde su economía dentro de esta burbuja del
mercado internacional.
El Perú recién en 1996 ó 1997 firmó su acuerdo con la banca comercial y
años antes recién había arreglado sus problemas con los países y con la banca
multilateral. Por ello, cuando uno llega tarde a la fiesta no tiene mucho tiempo
de participar en la misma y por lo tanto tiene menos de qué arrepentirse. Y así
fue, el crecimiento había sido un crecimiento que se produjo después del
cambio en la regulación.
El Perú todavía no estaba reinsertado a la economía internacional, aún
no participaba de este crecimiento de los mercados emergentes, cuando se
practicó la reforma del sistema financiero: liquidación de la banca de fomento, cambio
de la ley de bancos, introducción de cambios requeridos por el Comité de
Basilea, (términos de adecuación de capitales, supervisión por riesgo, etc.).
Sobre la base de este diagnóstico trabajamos cómo íbamos a administrar
este problema del "Fenómeno del Niño" e imaginábamos que en algunos bancos
el impacto iba a ser mayor que en otros, según la distribución del portafolio
de cada banco. El problema se agudizó sustancialmente porque a finales del
98, además del "Fenómeno Niño", tuvimos los problemas de liquidez que
enfrentó toda la región, sentimos el efecto de la crisis brasileña expresada en
los movimientos de capital originados a partir de la incertidumbre en la
economía brasileña.
Por ello, lo que hubo que hacer es diseñar un conjunto de políticas, un
conjunto de elementos que permitan administrar eficientemente la probable salida
del mercado de algunos intermediarios. El primer elemento que se trabajó fue
la modificación adicional de la ley de bancos, ¿Por qué? Porque la ley de bancos
en el Perú tenía un mecanismo de resolución muy simple, si el banco caía
en determinada causal, el banco era intervenido e inmediatamente liquidado;
no había otra alternativa.
Existía una situación especial, porque desde el punto de vista del gobierno,
éste tenía una posición negociadora muy débil, ya que se le comunicaba a un
banco relativamente grande: "si no aportas 50 millones de dólares, mañana entras
en régimen de liquidación" y por supuesto el banco le iba a contestar: "claro, si
yo no pongo 50 millones a ti te va a costar 500 millones, y eso sólo durante
el primer día para que pagues el seguro de depósito".
Como verán, no era una amenaza creíble, por lo que el banco podía seguir
el juego de: "mejor resuélvelo de otra manera: ¿Por qué no compras la cartera?
¿Por qué no haces un depósito? ¿Por qué no estabilizas los depósitos
del sector público en mi banco? ¿Por qué no estacionas un poco de recursos en
mi entidad? De esta manera, vas a apreciar cómo con el crecimiento vamos a
salir todos".
Por lo tanto, lo primero que había que hacer era modificar el régimen de
salida del mercado. Esta necesidad era para mejorar la posición de negociación o
la capacidad de presión e incluso la capacidad de convencimiento del
propio gobierno. Entonces la ley fue modificada, además de la liquidación ahora
existe la posibilidad de poder distinguir los activos buenos de los activos malos,
poder vender activos buenos calzados con los pasivos en determinado orden
de prelación, separar este banco bueno y poder venderlo a un tercero.
También existe la posibilidad de que el Fondo de Seguro de Depósitos
pueda administrar temporalmente un banco en problemas, después de eliminar
la participación accionaria del sector privado; esto sujeto a que el Banco
Central, la Superintendencia de Banca y Seguros y el Ministerio de Economía y
Finanzas estén de acuerdo en la existencia de riesgo sistémico,
En consecuencia, se modificó la ley de bancos como primera estrategia.
Los otros elementos de la estrategia fueron dos puntos fundamentales. El
primero es que cualquier medida, cualquier esquema financiero, tiene que ser
diseñado de tal manera que nunca termine favoreciendo al accionista. Usted
puede favorecer a la institución sin favorecer al accionista. No podríamos
desarrollar un esquema tal que, por ejemplo, termine uno favoreciendo al accionista,
porque se generaría un riesgo mayor: el riesgo moral, que como todos ustedes
saben, es muy sencillo: "si sale cara yo gano, y si sale sello tú pierdes". Este juego es
el que se juega normalmente en el negocio bancario. Si las cosas van bien,
el banquero se apropia las ganancias, y si las cosas van mal el Estado paga a
los depositantes. Si sale cara, el banquero gana, y si sale sello el Estado pierde.
Ese juego no podía prolongarse, simplemente cualquier medida tenía que
ser delineada de tal forma que no favoreciera de ninguna manera al accionista.
La segunda medida o el segundo elemento de la estrategia, era que
cualquier medida propuesta debería tender a reducir el problema, a la disminución de
los costos potenciales de una liquidación y, esto es muy importante, siempre
es posible estabilizar un banco con un buen depósito del sector público, es
muy factible hacerlo, pero no es recomendable, porque el problema simplemente
se atrasa y se hace más grande. Lo que usted diseñe tiene que ser de tal
manera que acorte el problema.
A modo de ejemplo, durante la crisis en la casa del embajador japonés en
Lima; el primer día había 700 personas como rehenes, lo que incluso para
los secuestradores era incómodo, entonces, el primer elemento de
negociación fue: "no necesitas 700 rehenes, que salgan las mujeres, que salgan los
enfermos, que salgan los que están mal, los que están graves o los que fuera".
Esa estrategia significa que si bien no has resuelto el inconveniente, éste es
más pequeño. ¿Cómo se traduce esto en un banco que entra en problemas?
Yo puedo diseñar algún tipo de apoyo, pero el banco tiene que reducir el
problema del costo potencial de la liquidación, es decir, si hay créditos vinculados, eso
en una liquidación vale cero, entonces para poder ayudarte, quiero que ese
crédito vinculado esté mejor colateralizado y si bien esto no agrega a la solución,
sí reduce el costo final de la liquidación. ¿Por qué? Porque en caso de
una liquidación, ese crédito vinculado tiene una hipoteca y por tanto ese tipo
de acciones terminan reduciendo el costo potencial y fuerzan al accionista a
poner más en juego. Mientras esto ocurra, es más fácil que la solución privada funcione.
Todos los elementos buscan en realidad rescatar el máximo de valor
económico, es decir, que los créditos sigan pagándose, sigan operando y que los
pasivos sigan siendo atendidos. Se trata de rescatar el máximo de valor económico
y de focalizar las pérdidas. Esto es muy importante: nadie debe perder un
centavo, hasta que el accionista pierda el último.
Con estos elementos de la estrategia, el diseño de los programas fue más
simple. Los depósitos del sector público fueron estabilizados, sujetos a
determinadas condiciones de subasta y condiciones de límites muy específicos para
cada institución del sector público. Además, hubo un mecanismo para compartir
las pérdidas que se pudiesen generar.
La idea es que es muy distinto que todo el mundo pierda 1%, a que un
1% desaparezca; por ello se diseñó un mecanismo para compartir pérdidas.
Luego se establecieron dos programas de bonos. Uno fue el de liquidez, que
en la práctica era un redescuento que pudo hacer el Banco Central pero por
las propias limitaciones de su regulación estaba impedido.
El segundo programa fue un bono para intercambio de cartera pesada,
donde existía un compromiso de recompra. El acceso a ese segundo programa
estaba sujeto a varias condiciones: aportes de accionistas en el banco, reducción
de créditos vinculados, no distribución de dividendos, etc. Esto era equivalente
a reducir el monto de provisiones o de previsiones, como le dicen aquí en
Bolivia.
Esta equivalencia es cierta y la idea es que en situaciones de recesión es
posible que las provisiones terminen por encima del óptimo de largo plazo y, por
lo tanto, es posible poder reducirlo ligeramente, siempre y cuando el largo
plazo exista. Se trataba de identificar un programa de largo plazo para cada institución.
A manera de resumen, estamos hablando de principios para la
administración de la crisis en este sistema pequeño, donde cualquier medida que uno lleve
a cabo no debe favorecer al accionista, debe favorecer a la institución, debe
reducir la magnitud del problema potencial, ya que el objetivo debe ser el rescate
del máximo valor económico, y tratar de focalizar las pérdidas en el grupo
accionista, es decir, nadie debe perder un centavo hasta que el accionista pierda el último.
¿Qué requisitos existen para poder aplicar este tipo de medidas? La
autonomía del regulador, la autonomía del supervisor, una autonomía presupuestal,
una autonomía operativa, es decir estar fuera del control del aparato político.
Otro requisito importante es el tema de protección legal, a nivel penal y a nivel
civil, esto es absolutamente importante para una buena vigilancia y para
poder desarrollar acciones preventivas como manifiesta Vicente Bengoa.
