ALBERTO LEON VIACROZE
GERENTE GENERAL DE LA ASOCIACION DE ADMINISTRADORAS
DE FONDOS DE PENSIONES
(PERU)
ALBERTO LEON VIACROZE
GERENTE GENERAL DE LA ASOCIACION DE ADMINISTRADORAS
DE FONDOS DE PENSIONES
(PERU)
VISIÓN DE LOS REGULADOS EN EL PERU
Las AFP son entidades privadas que se encargan de administrar fondos
de pensiones y surgen como consecuencia de una reforma muy profunda en
relación al manejo de las aportaciones previsionales. La idea se sustenta en el
modelo de Pensiones de Chile. Nosotros en Perú nos gusta decir que somos el
primer país después de Chile que implementó la reforma. El sistema nuestro, a
diferencia del que tienen ustedes aquí, en Bolivia, sí es muy semejante al sistema
chileno, quiere decir que nosotros tenemos un sistema que funciona a nivel nacional,
es decir, que cubre todo el territorio nacional.
¿Cuál es la estructura básica de este sistema?
Primero supone la existencia de un afiliado, una persona, a la que la Ley
le impone la obligación de aportar periódicamente a una cuenta individual.
Esa cuenta individual va a servir después para financiar su pensión al momento
del retiro. Estas cuentas se abren ante una entidad privada, esto es una AFP, o sea
la Administradora de Fondo de Pensiones que constituye el segundo
elemento del sistema. Sin embargo, esta entidad privada tiene una particularidad y es
que por ley se le define como un ente independiente al fondo que administra;
esto quiere decir que las AFP son entidades privadas encargadas de administrar
los fondos que recibe de sus afiliados; pero, a su vez, son independientes del
fondo que administran. El fondo tiene su propia naturaleza y una contabilidad
diferente a la de la Administradora. Por supuesto el sistema en sí mismo se
encuentra bajo la supervisión de una entidad especializada que constituye el tercer
elemento del sistema, en nuestro caso, la Superintendencia se encarga única
y exclusivamente de controlar el sistema de AFP, que se encuentra asignado
al Ministerio de Economía y Finanzas.
¿Cuál es la realidad actual del sistema
peruano, con 6 años de operación?
Hoy en día contamos con cuatro entidades privadas, cuatro
administradoras, que en conjunto han acumulado un Fondo de Pensión de más de 2.500
millones de dólares y que han incorporado a más de 2.300.000 afiliados.
Considerando las características económicas del Perú y dados los
antecedentes inmediatos, a los cuales me referiré muy brevemente, se puede decir que
el sistema ha alcanzado un desarrollo exitoso.
Al respecto hay que recordar que la crisis que sufrió el País hasta el año
90, tuvo efectos negativos muy grandes, porque fue el resultado de dos
factores que siempre son muy delicados, por un lado una crisis financiera y
económica derivada del mal manejo de las finanzas públicas; pero además,
paralelamente, por una crisis política originada por el surgimiento de dos
movimientos subversivos de gran violencia que llevó al País a un atraso general.
Superadas estas circunstancias se crea este sistema previsional, con
resultados que para la economía del Perú son bastante aceptables dado que
nosotros manejamos un PBI que en dólares es del orden de 53 mil millones de
dólares y como decía ayer el Superintendente de Banca y Seguros, contamos con
los activos del sistema financiero, que alcanzan los 12 mil 500 millones de dólares.
Por lo tanto estos 2mil quinientos millones de dólares acumulados,
constituyen una cifra bastante importante para la realidad peruana, y ha hecho que las
AFP se conviertan en los principales inversionistas institucionales de nuestro
mercado de capitales.
Dicho esto, corresponde analizar las características o los aspectos
más resaltantes de nuestro sistema. Como les mencione la estructura peruana
se organiza de la siguiente forma:
- Un organismo estatal que orienta toda la política en relación a las
AFP, en la mayoría de casos esta función la cumple el Ministerio del Trabajo.
En el caso del Perú, la situación es singular, ya que dada las
circunstancias en las que se dio la reforma y sobretodo considerando los
aspectos económicos que conllevaba esta transformación, se determinó que
este rol lo asuma el Ministerio de Economía y Finanzas, que quedo
encargado de orientar todos los aspectos relacionados con los fondos de pensiones.
- El siguiente organismo es la Superintendencia de AFP que se
encarga de supervisar la marcha del SPP, así como de dictar toda la
normativa básica que regulan esta materia.
- Otro nivel lo constituyen las AFP como administradoras y
- Por supuesto el último eslabón de la cadena, o si se quiere el
primero, esta constituido por los afiliados, es decir las personas que se
han incorporado al sistema privado.
Hay que destacar que, a diferencia de Chile, en el Perú no se optó por
una reforma radical. Esto es muy propio de nuestro carácter, nosotros
solemos tomar soluciones intermedias. Por esta razón el Perú subsiste con el
Sistema Nacional de Pensiones como una alternativa, lo que genera, evidentemente,
una serie de problemas para el funcionamiento de las AFP; pero además afecta
la imagen misma de la reforma porque la presencia del Estado, significa en
la mente muchas personas, cierto índice de estabilidad, y eso hace que el
Sistema Nacional compita de alguna manera con el Sistema Privado; aún
cuando entendemos que esta competencia será cada vez menor por la
propia problemática de los Sistemas Nacionales de Pensiones, cuyos
resultados históricamente han sido bastante negativos.
Al respecto hay que tener en cuenta que este resultado negativo no
solamente se ha dado en el Perú; sino que, es la experiencia general de casi todos
los sistemas públicos de pensiones, que al final pagan pensiones muy pequeñas
o no cubren las necesidades de los afiliados, no obstante los años de
aportaciones que pudieran haber hecho.
El otro aspecto que influye en este sistema y que es importante resaltar,
es justamente el derivado de los cambios que ocurren en la propia base
conceptual del sistema tradicional de reparto. Este sistema se basa en una
estructura poblacional joven; que es la que debe financiar las pensiones de las
personas mayores. Evidentemente los cambios poblacionales desde la época que
este esquema fue diseñado, estamos hablando de finales del siglo XIX, han
variado significativamente. En los países más desarrollados ya se notan problemas
para poder financiar sus fondos de pensiones. Esta es la razón que llevó al Perú y
a otros países a adelantarse a este fenómeno, consideración por la que
veremos en el futuro aparecer con mucha mayor frecuencia los sistemas privados
de pensiones como alternativa a los sistemas públicos de pensiones. No sólo
como sistemas complementarios, es decir como sistemas adicionales y
voluntarios, cosa que actualmente existe en muchas partes. Estamos refiriéndonos a
sistemas con las características de la reforma chilena, es decir que impliquen
la privatización de los fondos de pensiones, que ocurre cuando los
aportes previsionales obligatorios, establecidos por Ley pasan a ser administrados
por una entidad privada.
¿Qué experiencias propias hemos tenido en el Perú?
Evidentemente la realidad chilena es diferente a la realidad peruana y eso
nos ha obligado a realizar ajustes singulares. En esta tarea, hemos contado
tanto con la colaboración del Ministerio de Economía y Finanzas como de
la Superintendencia, lo que nos ha permitido ir adaptando nuestra normativa a
la realidad, y lo que ha hecho posible mejorar la legislación. Ello ha
supuesto efectuar ajustes importantes con el pleno entendimiento y colaboración de
las entidades estatales y esto hay que destacarlo.
Otro aspecto de cambio y de renovación normativa surge de las
experiencias de otros sistemas semejantes como Argentina y Chile. Esto se viene
notando particularmente en cuanto a la disminución del número de administradoras
de pensiones. Determinadas circunstancias y en cada país las razones pueden
ser diferentes, han hecho que el número de entidades se haya
reduciendo progresivamente. En el Perú el ímpetu inicial y el afán de competencia
propias del sector privado llevó a la creación de ocho administradoras de fondos
de pensiones. Hoy día, en cambio, sólo existen cuatro.
Este proceso es importante y delicado porque, aunque la posibilidad
de desaparición de una AFP está contemplada en la ley, ello puede
generar desconfianza en el mercado. En el caso nuestro lo que ha ocurrido, es que
las entidades se han fusionado. Es decir una entidad ha sido absorbida por otra.
La experiencia nos ha demostrado que la normativa dada ha sido eficiente en
la medida que no ha ocasionado ningún problema en el mercado, no
obstante como les repito, la situación muy particular de nuestra economía y la
desconfianza general que existía en el mercado.
Hoy día contamos con cuatro instituciones absolutamente fuertes y con
un mercado repartido prácticamente en términos equitativos y no ha habido
ningún problema en cuanto a una reacción negativa. Creemos que la legislación
ha sido suficientemente clara y que el manejo de cada proceso de fusión,
tanto por parte de las autoridades competentes, como por los propios
interesados ha sido definitivamente exitoso.
En estos procesos no ha habido ni siquiera filtraciones. Yo, que tengo
varios años en la gerencia de la Asociación, he visto el número de mis
asociados reducirse y he sido uno de los últimos en enterarme de las fusiones que
se negociaban, y eso que trabajamos directamente todos los días y nos
reunimos varias veces a la semana. Sin embargo nunca se filtró información sobre
un proceso de fusión antes de ser anunciado al público.
Este es un aspecto importante porque dentro de los sistemas privados
de pensiones, no se dan las crisis que se pueden dar en el sistema bancario.
Las AFP son entidades que manejan fondos de largo plazo, con riesgos
empresariales distintos y que tienen una perspectiva de desarrollo y viabilidad en el
tiempo totalmente diferente, por lo tanto esta experiencia sobre las fusiones de
AFP merece ser destacada, en un encuentro como éste.
¿Qué problemas hemos encontrado?
Nuestro caso, presenta también particularidades. Uno de los problemas
que todavía afectan al sistema en su conjunto es el de los costos. Entendemos
que estos costos generales pueden ser reducidos; razón por la que las AFP
están tratando de ser cada vez más eficientes para buscar disminuir estos costos.
Desde el punto de vista del ente contralor, también se debe hacer un
esfuerzo importante en este mismo sentido. Por nuestra parte estimamos que se
deben reducir los costos de fiscalización, y esto particularmente hay que
señalarlo, porque en el caso del Perú son las propias AFP las que cubren el
presupuesto de la Superintendencia. En otros sistemas esto no es así, pues este costo
es asumido por el propio Estado.
Son pues, dos filosofías de cómo se deben financiar al ente supervisor, las
dos son evidentemente válidas. De todas formas los esfuerzos que se están
haciendo por cumplir los objetivos de reducción de costos son importantes y hay
que destacarlos.
Otra materia que tiene relevancia para el tema que estamos tratando, se
deriva de los procesos administrativos de reclamación. Nosotros también
tenemos un proceso de reclamación ante las sanciones que impone el ente
supervisor. En este caso hay que destacar que nuestro proceso tiene algunos vacíos
que estamos tratando de cubrir con la participación de la Superintendencia.
Esta entidad reconoce, hasta donde yo tengo entendido, que hay un
problema derivado por la falta de una doble instancia.
En este sentido somos de la opinión que debería existir más independencia de criterios entre lo que resuelva una primera instancia y lo que pueda resolver la segunda instancia, que en todo caso, es definitiva. En nuestro caso se unifica esta función, lo que hace difícil que la autoridad que emitió una decisión en un primer momento, rectifique su criterio inicial frente a una reconsideración. Evidentemente, la vía contencioso-administrativa existe en nuestra legislación pero cabe señalarse que nunca ha sido utilizada por las entidades privadas, lo que quiere decir que aún con estas deficiencias se ha acatado las decisiones tomadas por el ente contralor.
Otro aspecto que merece ser destacado es el referido a las inversiones de
los recursos previsionales. En el caso de Fondo de Pensiones, estimamos que
esta materia es esencial. Los fondos tienen que ser colocados en el mercado
de capitales. Ese proceso de inversión es complejo y con particularidades
propias a las realidades económicas de cada país. Precisamente las dimensiones
de nuestras economías obligan a buscar mercado en el exterior para hacer
estas inversiones.
En el caso peruano es claro que los recursos acumulados, de 2.500 millones
de dólares ya significan un peso específico para nuestra economía.
Precisamente los efectos de la crisis asiática, la rusa, la brasilera, ya no sabemos cómo
llamar a estas crisis, así como el fenómeno de El Niño, han producido una
recesión económica importante. Al ocurrir esto, el mercado de valores se restringe y
las AFP se ven enfrentadas a un hecho concreto: el tener recursos y no
tener dónde colocarlos. Esta realidad nos ha obligado probablemente a tener
que salir al exterior en un plazo menor al empleado en otros modelos. Chile
tuvo un crecimiento muy grande, lo que les permitió durante mucho
tiempo concentrarse en invertir localmente. Eso hoy ya ha sido superado, el
crecimiento en Chile las obliga ahora también a salir al exterior. A nosotros la realidad
nos está obligando a salir comparativamente antes, como consecuencia de la
falta de mercado; ya que la prioridad es garantizarle al afiliado la mayor
rentabilidad posible para que tenga a su vez una mejor pensión al momento de su retiro.
Esta situación pone en evidencia en la necesidad de contar con una
supervisión ágil y moderna en estos aspectos, pues de lo contrario se podría perjudicar
el manejo de los fondos, afectando los intereses de los afiliados.
Examinemos ahora específicamente el rol de una supervisión en el sistema
de pensiones:
Al respecto coincidimos con las conclusiones a las que arribó la
Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Pensiones en su reunión
de Setiembre del año pasado celebrada en Cancún, México. Ellos
encontraron dos campos de acción, que son muy importantes para el sistema privado:
- El rol fiscalizador en sí mismo y
- El rol promotor del sistema.
Con relación al rol fiscalizador es importante que las superintendencias
tengan una política flexible vinculada al crecimiento del sistema, pero sobretodo
que sea constantemente evaluada para adaptar y modernizar la normativa. En
esta función hay que adaptarse a los tiempos, al avance tecnológico y a la globalización.
Otro criterio que compartimos es que las Superintendencias asuman una actitud
fundamentalmente preventiva y de coordinación como un elemento para
evitar la aplicación de sanciones. Asimismo debe tratar de establecerse una
vinculación muy estrecha entre las administradoras y los entes de supervisión, lo que
ésta debe permitir una coordinación fácil y el adoptar un criterio más
preventivo que sancionador.
Otro aspecto importante, es el buscar establecer una alternativa de
subsanación antes que la aplicación de una sanción frente a un hecho irregular cualquiera.
Salvo tratándose de un caso de gravedad se debe buscar la subsanación
como una alternativa a la sanción. Esta procederá sin embargo en el caso que
no ocurra la subsanación requerida. Adicionalmente, como último elemento,
se debe trabajar de una manera integral y coordinada entre todos los agentes
del sistema.
El rol promotor, como función del ente supervisor, sí puede ser una
particularidad del sistema de pensiones, ya que éste tiene que continuar siendo vendido
al público en general. La cultura previsional en nuestro país es muy escasa,
la gente no tiene preparación, nadie prevé que algún día va a ser jubilado.
Nuestra población es relativamente joven y por supuesto los jóvenes son
los que menos programan el futuro en cuanto a pensiones. La tendencia de
la juventud es gastar hoy y después veremos qué pasa mañana. Por esta razón
es que la función promotora debe ser cumplida por el organismo supervisor
ya que representa al propio estado, lo que da confianza, seguridad y ayuda
a consolidar el sistema. En nuestro caso es más importante aún porque
nosotros compartimos la responsabilidad con un Sistema Nacional de Pensiones
que sigue aún vigente.
Otro aspecto de la promoción está referido a la difusión de los beneficios
y resultados alcanzados por el sistema que dan también confianza en la
medida que son resultados públicos supervisados por una entidad del gobierno
que tiene una actitud neutra y que le otorga seriedad a la información del sistema.
Espero que este recuento les haya permitido apreciar las particularidades
del Sistema Privado de Pensiones y de la visión que tenemos sobre el rol de
la entidad supervisora.
