AUGUSTO DE LA TORRE
CONSULTOR INTERNACIONAL BANCO MUNDIAL
AUGUSTO DE LA TORRE
CONSULTOR INTERNACIONAL BANCO MUNDIAL
EL SISTEMA FINANCIERO LATINOAMERICANO
Quisiera empezar agradeciendo a don Flavio Machicado por su gentil
invitación a participar en este exitoso seminario. Mis agradecimientos también
deben extenderse a Jacques Trigo, Superintendente de Bancos, y a Pablo
Gotrett Superintendente de Pensiones, Valores y Seguros.
Lo que yo he preparado contiene mucho de lo ya dicho por Joan Prats,
pero creo que es en sentido complementario. Quisiera reflexionar con ustedes
sobre tres temas: en primer término sobre la importancia de los sistemas
financieros y en qué sentido éstos están sujetos a vulnerabilidades particulares. En
segundo término, los pilares en los cuales se debe basar un sistema financiero sano,
que viene a ser más una opinión personal mía y de algunos funcionarios del
Banco Mundial. Obviamente, es una tarea a largo plazo pero que nos ayuda a ver
la interrelación de las cosas y, en tercer lugar, refiriéndome a estos pilares,
quisiera relievar algunas cuestiones que son especificas de la región
latinoamericana, donde hay que hacer adaptaciones especiales de los criterios, de los
eständares internacionales, para que la salud de nuestros sistemas financieros sean
adecuados a las especificidades de nuestra región.
Importancia de los Sistemas Financieros
Dos puntualizaciones importantes en este sentido: los sistemas
financieros importan a la sociedad cuando funcionan bien, e importan a la sociedad
cuando funcionan mal. Importan, y este es un hecho verificado empíricamente como
lo decía Joan Prats, porque el grado de desarrollo económico y social de los
países, está estrechamente relacionado a la profundidad, a la calidad, a la solidez, y a
la eficiencia de los sistemas financieros.
Este hecho se ha demostrado empíricamente (aunque todavía los que
nos dedicamos a este tema no entendemos con claridad el por qué) con
largas
series históricas. Uno puede ver que los países cuyos sistemas
financieros funcionan bien son más estables, sólidos y tienen un mayor grado de desarrollo.
Hay una serie de hipótesis de porqué esto puede ser así. Una de ellas es que
los sistemas financieros movilizan ahorros, asignan ahorros, hacen un monitoreo
y un seguimiento del modo cómo estos ahorros son utilizados por la sociedad.
Crisis de los Sistemas Financieros
Por otro lado, los sistemas financieros importan aun más a las sociedades
cuando funcionan mal y esto no es ninguna novedad, simplemente es cuestión de
pasar revista a las crisis financieras. Las crisis financieras son destructivas, parecidas
a un huracán a un terremoto, no sólo porque reducen la producción y el
empleo de un país en el año que hacen impacto, sino que destruyen el acervo de
capital físico y de capital humano, así como los terremotos destruyen los
sembradíos, los árboles y las cosechas.
Las crisis financieras destruyen en cuestión de meses, de días, ciertos
acervos de capital que las sociedades acumulan trabajosamente durante muchos
años. Por lo tanto, las crisis financieras revierten años de progreso y, como es
necesario enfrentarlas, desplazan a la inversión social. En el momento en que se
necesita revertir una crisis financiera, los recursos fiscales, por necesidad, tienen
que dedicarse a ello y no pueden dedicarse a favorecer el progreso de la
educación, de la salud o de la infraestructura social de los pueblos.
Otro aspecto que se ha podido constatar, es que cuando una crisis
financiera arrecia o golpea, mantiene efectos que no desaparecen rápidamente, son
efectos persistentes. Si vemos la crisis asiática, donde el restablecimiento de
los equilibrios macroeconómicos ha sido más o menos rápido, lo que uno ve
es que los índices de desigualdad, los índices de pobreza, los problemas
de desempleo y el empobrecimiento de los grupos de menor capacidad
adquisitiva, se vieron golpeados por muchos años más.
Para graficar mejor el impacto de las crisis, tenemos la caída de la
actividad económica en el año siguiente a una crisis financiera en varios países,
entre ellos Argentina, México, Indonesia, Corea y Tailandia. En todos ellos
estamos hablando de, por lo menos, una caída de 4 a 5% del ingreso nacional en el
año inmediato a la crisis. Además, el Estado tiene que asumir el costo de las
crisis, porque buena parte de este costo se va a pagar con recursos del fisco.
Si analizamos el caso de unas 20 crisis financieras en el mundo, se puede
constatar que para los Estados su solución tuvo un costo promedio desde el 5% de
su PIB, hasta casos extremos como el de Argentina que, a comienzos de los
años ochenta, tuvo una crisis durísima que le costó al Estado Argentino
endeudarse por un monto de aproximadamente el 55% de su Producto Interno Bruto.
En latinoamérica, los bancos siguen dominando nuestros sistemas
financieros, no obstante luego de diez años de esfuerzos legislativos e institucionales
para fomentar el crecimiento de los mercados de capitales. Nuestros
sistemas financieros en más del 80% o 90% dependen de los bancos. Además, cuando
se está pensando en el desarrollo de los mercados de capitales, lo que
observamos en la región latinoamericana, es que son los mismos bancos los que entran
en ese negocio.
En latinoamérica se ha impuesto, y parece que esto es imparable, el modelo
de una banca universal. Es una banca de créditos comerciales y también
de actividades en el mercado de valores. En ese contexto, el desarrollo de
los sistemas no bancarios en latinoamérica parece verse un poco más limitado
de lo que pensábamos.
Greenspan, cuando reflexionaba sobre las crisis financieras, decía que
los mercados de capitales actúan como una especie de rueda o llanta de
emergencia, de manera que si el carro se daña y uno queda parado en medio de la calle,
se tiene la llanta de emergencia para salir adelante. Esto lo menciono porque
las crisis financieras tienden a concentrarse en los bancos. Sin embargo, esto
que puede ser cierto para Inglaterra, o para Estados Unidos, no lo es todavía
para la región.
Los bancos en nuestras sociedades
Ahora quisiera concentrarme un poquito en el tema bancario. Los bancos
juegan un papel valiosísimo, pero tienen fragilidades inherentes, y es a la luz de
éstas que uno debe pensar en cómo fortalecer el sistema bancario.
En mi criterio, el valioso papel de los bancos no ha sido entendido por
los especialistas sino a partir de los años 80. Cuando ustedes repasan la
literatura sobre desarrollo económico de los años 60 o 70, no se asigna al sistema
financiero un papel importante. La concepción de ese tiempo era que el sistema
financiero era una especie de intermediario, más o menos pasivo, sin mayor
importancia para el crecimiento.
A partir de los años ochenta este concepto cambió de una manera
impresionante y se considera a los bancos como esenciales para el desarrollo. Quizás
Joshep Stiglitz, el antiguo economista, Jefe del Banco Mundial, es el que resumió
la importancia de los bancos al decir: "los bancos del sistema financiero son
para la economía como el cerebro es para el cuerpo humano". El cerebro
trasmite señales de información que permite la actividad del cuerpo humano en
su conjunto, los bancos hacen más o menos lo mismo.
Una tarea fundamental de los bancos es resolver los problemas de
información que se presentan en todas las economías y permiten, con ello,
contrataciones intertemporales.
Cuando uno consigue un crédito, está consiguiendo dinero hoy que
espera pagar en el futuro. Como el pago es a futuro, hay una cierta incertidumbre en
el problema de contratación intertemporal y, por otro lado, cuando se
consigue un crédito, el deudor sabe mucho mejor qué va a hacer con esa plata que
el acreedor. Este es el problema de información asimétrica.
Estos dos problemas no son fáciles de resolver en ningún sistema. Para ello,
se tiene al sistema financiero o al sistema bancario en particular, que
aparece como una respuesta a estos dos problemas. Imagínense ustedes en una
sociedad en la que cada ahorrista tenga que decidir a quién prestar el dinero.
Seria prácticamente imposible que cada ahorrista individualmente evalué a quien
puede prestar su dinero, además de desconocer totalmente qué hará el deudor
con su dinero.
Formas de accionar de los bancos
El Sistema Financiero surge esencialmente como una respuesta a este
problema y tiene varias maneras de resolver el mismo, maneras que se hacen mas
eficientes en la medida en que las instituciones mejoren, explico un poco:
En primer lugar, los bancos están en la obligación de seleccionar los riesgos y, para ello deben desarrollar unas capacidades especiales, tienen que tener un oficial de crédito, unos sistemas de investigación de las empresas deudoras, saber qué harán con el dinero o qué no podrán hacer. Para eso tienen muy buena información sobre deudores y esa es una de sus riquezas. Los bancos conocen a sus clientes, desarrollan relaciones con los deudores, aprenden del uso de sus dineros, aprenden de sus negocios y luego los bancos tienen que monitorear cómo se usa ese dinero, y para hacerlo se acompañan de una serie de mecanismos. Uno de ellos es el de pedir garantías colaterales, pues se espera que el deudor que ha puesto una garantía va a ser un poco más disciplinado en el uso del préstamo que aquel deudor que no ha prestado ninguna garantía.
Además, los bancos se apoyan en el concepto de reputación. En
algunas sociedades la reputación cuenta más que en otras. En Estados Unidos
aquel deudor que no paga o que constantemente tiene problemas, aparece en
un sistema informático y todo el mundo lo conoce. Este mecanismo ayuda a
los bancos a conocer la reputación de los deudores.
En nuestras economías el grado de difusión de este tipo de información es
más limitado, aunque en Bolivia se ha mejorado sustancialmente a través del
sistema de la central de riesgos, que maneja la Superintendencia de Bancos.
También existen acciones especiales de cobro, pero estos son un desafió
particular, bastante complicado en nuestras economías. En Estados Unidos, si un
deudor no paga hay mecanismos más o menos rápidos para hacer valer el contrato
en noventa días.
Se puede reponer la garantía o se puede iniciar acciones fácilmente
ejecutables para asegurar el pago.
En la mayor parte de los países latinoamericanos, los bancos tienen que
hacer especiales piruetas, digámoslo así, para poder asegurarse de que, en caso
de incumplimiento de pagos se puedan ejecutar las garantías o resolver
los contratos. La razón profunda de estas dificultades tiene que ver con el
ambiente de contratos que tenemos en nuestros países y las dificultades que
tenemos para hacerlos válidos. También tiene que ver mucho con la forma en que
nuestras leyes definen los derechos de los acreedores. En general, en nuestros países
hay una tendencia, una antigua tradición jurídica, que tiende a favorecer al deudor.
Esto hace que las decisiones de las Cortes y la formulación de las leyes no
sean favorables para hacer valer los derechos del acreedor, debilitando con ello
la capacidad de generar créditos.
Pero, a pesar de este enorme valor social del sistema financiero y del
sistema bancario en particular, los bancos son frágiles. Hace poco salió un artículo
en "The Economist", cuyo titulo era: "Banking: Fragile, handle with care", es
decir: "frágil: manéjese con cuidado", aludiendo a los sellos que se ponen en las
cajas que transportan cristales. Es el tipo de sello que hay que poner en el
sistema bancario de todos los países, en especial de los nuestros.
Por varias razones, los bancos son ilíquidos por definición, en el sentido
de recoger depósitos y transformar una buena parte de ellos en créditos que
son normalmente a largo plazo. Incluso, cuando el crédito es a tres meses, hay
una especie de entendimiento implícito entre el deudor y el acreedor de que
ese crédito se va a renovar, de manera que los bancos congelan una buena parte
de los recursos que captan en activos que son de características ilíquidas.
Esto hace que cuando los bancos enfrentan algún problema de ilíquidez entren
rápidamente en dificultades.
En segundo lugar, los bancos son apalancados. Son de los negocios
más apalancados que hay en la economía. ¿Qué quiere decir apalancados?.
Cualquier negocio puede financiarse con el capital de sus dueños o con un
endeudamiento. En los negocios, en el sector agrícola o en el sector industrial,
normalmente parte del mismo se financia con endeudamiento y la parte del negocio que
se financia con capital, no es muy diferente al endeudamiento. En cambio, en
el sistema bancario, de cada dólar de negocio noventa centavos son
financiados con deuda y sólo diez centavos se financian con capital.
Mayormente los bancos trabajan con plata ajena, se endeudan con
los depositantes, pero el apalancamiento tiene un efecto magnificador.
Ustedes saben que las palancas tienen un punto de apoyo pequeño, pero ese
pequeño punto de apoyo permite gran fuerza de apalancamiento. Esto hace que
los bancos magnifiquen los efectos de sus actividades, positivas o negativas, y
por tanto son más frágiles.
En tercer lugar, los bancos pueden y, de hecho han abusado de las
ventajas comparativas de información que tienen. Los depositantes, en general, no
saben qué hace el banquero con su dinero. Es imposible que alguien vaya a un
banco y pregunte antes de poner el depósito, que qué se va a hacer con el dinero.
El banquero puede tomar este hecho como un insulto. La verdad es que no es
un insulto, los depositantes deberíamos hacer esto, pero las instituciones no
lo permiten. Los banqueros creen que nos hacen un favor cuando reciben
un depósito. La verdad es que creen eso, porque tienen una ventaja de
información sobre los depositantes. Esa ventaja de información, les permite hacer con
los depósitos cosas que no coincidan con el interés del depositante y pueden,
por tanto, estar inclusive tentados de jugar al casino con plata ajena.
Por último, los banqueros sienten que tienen la protección estatal, como
también los depositantes, y eso hace que tengan menos prudencia en el uso de
los recursos ajenos. Los depositantes no se preocupan mucho de la calidad
del banco en el cual están poniendo su dinero y creen que tiene que ir al banco
que
les pague mayor tasa de interés, independientemente de si el banco esté sano
o no. Eso es porque los depositantes creen, en el fondo, que si al banco le va
mal, alguien va a salir a su rescate, ese alguien es el señor Estado.
Los banqueros, por su parte, como pueden recolectar depósitos de la gente,
no se preocupan del riesgo de sus inversiones. Pueden invertir ese dinero de
manera excesivamente riesgosa, este es el problema de la red de seguridad y del
riesgo moral, y es por estas razones que los bancos tienen que ser regulados, no
hay manera de salirse de eso.
Volatilidad económica
Además de estas características inherentes, en Latinoamérica los bancos
son más frágiles que otros negocios, porque los bancos tienen que vivir en
un ambiente de alta volatilidad y de creciente interdependencia internacional.
Esto magnifica las fragilidades inherentes al sistema bancario. Los bancos, por
causa de esa volatilidad y de la mayor interdependencia internacional, están
muy expuestos a pronunciados ciclos económicos, de crédito, a burbujas que
afectan su actividad.
Los bancos, por tanto, están más expuestos a lo que Jerry Caprio, del
Banco Mundial, dice que son siempre la causa de cualquier crisis, la combinación
entre mala suerte (algo pasó con las cosechas), malas políticas (la política
monetaria tal vez fue imprudente) o malas practicas bancarias (algunos banqueros
que abusaron de sus ventajas comparativas). Este entorno de volatilidad y
creciente interdependencia ha puesto sobre la banca latinoamericana
presiones competitivas muy duras, comparadas con las de diez años, y se hace
necesario disponer de mayores protecciones y colchones para que la banca
funcione bien.
Pilares del Sistema Financiero
Sobre el fortalecimiento de nuestros sistemas financieros, citaré cinco pilares
o áreas de trabajo. Todos importantes y todos interrelacionadas, y todos, de
un modo u otro, expresadas en el trabajo internacional de Basilea, en los
principios de supervisión bancaria. Los cinco pilares son; liquidez, capital, monitoreo,
salida e infraestructura.
Liquidez. La propensión natural de los bancos a ser ilíquidos hace que
los reguladores tengan que forzarles un poquito a que no sean tan ilíquidos.
El modo más tradicional es el encaje, pero actualmente se exigen otros índices
de
liquidez. Lo que se ha aprendido en la región es que la liquidez importa no
sólo desde un punto de vista de cantidad sino también de calidad. Por ejemplo, en
el caso de la crisis ecuatoriana entre los bancos que cayeron y los que no
cayeron no había demasiada diferencia en su cantidad de liquidez, el problema fue
que, en el momento que vino la crisis en el Ecuador y la moneda se devaluó,
los activos líquidos de un banco fueron más resistentes a la turbulencia que
los activos fijos de otro banco.
Dada la volatilidad en la región latinoamericana, uno de los desafíos para
la autoridad regulatoria es lograr que esos requisitos de liquidez mínima, que
se les exige a los bancos, tengan una misión anticiclica. Yo creó que la región
poco a poco tiende a ello, ya no sólo importa que un banco tenga cierto
porcentaje de su activo en forma muy líquida, que puede ser utilizado en caso de
problemas, sino que el regulador debe exigirle que durante los períodos de
mayor crecimiento en los depósitos acumule un mayor índice de liquidez, porque,
por la volatilidad de la región, llegan momentos en los cuales no hay crecimiento
y entonces se requiere esa liquidez.
El problema de la liquidez en la región es particularmente complicado,
porque no tenemos mercados sólidos de financiamiento a largo plazo. Sin embargo,
la actividad económica requiere de financiamiento a largo plazo. Por lo
tanto, existe un subtítulo imperfecto de financiamientos referido a los créditos
de corto plazo que los bancos otorgan a las empresas, pero que los
renuevan constantemente. Por ello, en la realidad, la cartera de los bancos es a
largo plazo, quiérase o no. Pero los depósitos no tienen ese tipo de madurez
de vencimiento y se debe buscar un equilibrio positivo.
Creo que todos estamos de acuerdo en que la región necesita de bancos
más líquidos para tener un sistema financiero más estable. Pero cuando
exigimos que los bancos sean más líquidos, implícitamente estamos diciendo que
no otorguen tanto crédito, que una parte de los recursos que captan no
pueden irse al crédito sino que tienen que irse a activos líquidos. Como
consecuencia, en la región estamos viviendo una creciente tensión entre las necesidades
de fortaleza del sistema que obliga a buscar mayor liquidez con las necesidades
de desarrollo de largo plazo que exigen mayores créditos.
Capital, segundo pilar. El capital es el dinero que los dueños de los
bancos tienen en riesgo. Sin tener dinero en riesgo los banqueros nunca serían
prudentes. Por eso es que Jaques Trigo, Superintendente de Bancos de Bolivia, pide a
los banqueros que pongan más capital, y cada día les pide más y con razón.
En economías volátiles, especialmente en nuestra región, es difícil saber si
lo declarado por los banqueros como capital es realmente capital.
En los países desarrollados esto es más fácil porque hay mercados de valores,
y si los banqueros aumentan capital tienen que emitir acciones y alguien
tiene que comprarles, y los que compran esas acciones normalmente son gente
con capacidad de analizar si ese dinero va a ser usado bien. Además, los
supervisores pueden controlar el dinero que entra al banco como capital, fruto de la
venta de las acciones. Es un dinero real, es capital fresco.
En nuestros países no hay un mercado arraigado de acciones de bancos. Si
un banquero declara 10 millones de dólares de capital, es muy difícil saber si ese
es un capital verdadero. En mi país, tuve que sufrir una de estas vicisitudes; en
un caso encontramos que 300 millones de dólares, que decían que era el
capital del banco, en el fondo era una deuda del mismo banquero, no era capital
fresco. Por lo tanto, cuando vino la debacle todo eso desapareció.
Es más difícil aún, controlar la calidad del capital cuando tenemos
economías concentradas, donde la riqueza está en pocas manos. Se hace más fácil
engañar y decir que lo puesto como capital es dinero fresco, cuando en realidad
puede ser una deuda que el accionista contrató en otro lado. Creo que también
en este caso la región ha aprendido que necesitamos pensar en el capital como
un colchón para absorber riesgos de economías volátiles, y si va a hacer de
colchón, tendrá que ser un capital que aumente en el momento en que los
bancos pueden acumularlos en el tiempo de las vacas gordas, con el fin de que
puedan utilizarlo en el tiempo de las vacas flacas.
Monitoreo, tercer pilar. Los bancos necesitan ser monitoreados, pero
nos engañaríamos inmensamente si pensáramos que el único que debe
monitorear a los bancos es la Superintendencia de Bancos. El monitoreo de los bancos
es como una serie de líneas de defensa y sólo al final de estas líneas de defensa
se encuentra la Superintendencia de Bancos. De hecho, los supervisores
deberían ir a dormir pensando cómo van a generar nuevas líneas de defensa para que
el monitoreo que ellos realizan sea solamente de última instancia.
Las líneas de defensa del monitoreo son varias, aquí yo cito algunas que
son claves y hacia donde la región está encaminada.
La primera línea de defensa del monitoreo son los mismos directores
y administradores de los bancos. Esta es una gran responsabilidad todavía
no sentida a fondo en la mayor parte de nuestros países por parte de gestores
y directores. Una segunda línea de defensa son los auditores internos. La
tercera línea son los auditores externos.
La cuarta línea de defensa es el mercado, en mi criterio quizás la pieza más
débil del monitoreo en nuestra región, ya que ejerce esa función en forma
suficiente, y lo podría hacer de varias maneras, a través de las empresas calificadoras
de riesgo, de los grandes depositantes, pues los grandes depositantes
harán monitoreo si se los convence de que su dinero puede perderse en caso de
que el banco administre mal los depósitos o haga emisiones de deuda
subordinada (al respecto en Argentina, los grandes depositantes aceptaron deuda
subordinada de los bancos).
Como pueden ustedes ver, sólo después viene la línea de defensa de
la supervisión oficial, y al final emerge ahora en el mundo un monitoreo
más internacional, a través de estándares comunes y a través de evaluaciones de
los sistemas financieros que se hacen a nivel internacional.
Cuarto pilar; de salida. Quizás el pilar más problemático en la región. Yo
diría que, con excepción de la Argentina, en Latinoamérica no hay ninguna
autoridad reguladora que sepa cómo cerrar un banco. Cerrar un banco es una tarea
muy difícil y requiere de ciertas destrezas y capacidades y ciertos marcos
legales. Pero debo mencionar que si no hay salida efectiva y potencial de los
bancos, nunca habrá suficiente disciplina en el mercado. No tengo tiempo para
desarrollar esto, pero les puedo decir que en Bolivia las autoridades están tratando
de avanzar en el marco de reglas de salida, y de hecho han preparado una
legislación que está en el Congreso en espera de su aprobación. Si esto se cumple
mejorará ciertamente el marco de salida de los bancos.
Infraestructura, quinto pilar. Es el pilar más olvidado hasta ahora en la
región. Los bancos realizan operaciones, y el sistema financiero realiza
operaciones que son fuertemente intensivas en contratos. Hay especialistas que definen
al sistema bancario como una red de contratación. Los contratos
esencialmente se asientan sobre la capacidad de hacerlos cumplir, por lo tanto la
estructura contractual es una infraestructura clave para el funcionamiento de los
mercados financieros.
La estructura de información y de contabilidad, es otra
infraestructura absolutamente clave para que funcionen los sistemas financieros. Asimismo,
se tiene la infraestructura del sistema jurídico, que es donde, en última
instancia, se ventila la validez de los contratos. Estas áreas de infraestructura quizás
son las que menos se han trabajado en la región y, en mi opinión, representan
el desafío más importante para la siguiente década.
Sobre el marco legal institucional hay dos tipos de
infraestructura particularmente importantes. Uno es el tema de los derechos del
acreedor. Nuestra región tiene debilísimos sistemas para delimitar, especificar y
hacer cumplir los derechos del acreedor, tanto en la ejecución de colaterales y
garantías como en el caso de que una empresa entre en bancarrota. No está claro
cuáles son los derechos del acreedor en estos casos. Otro, nuestra
infraestructura legal que permita levantar créditos con base en garantías muebles es
totalmente débil. En Estados Unidos el 85% de los créditos que los bancos otorgan a
las empresas están garantizados con garantías muebles, es decir, están
garantizados por cuentas por cobrar, inventarios, maquinaria, los sembradíos (un
granjero del Estado de Iowa puede ofrecer en garantía sus sembradíos para
conseguir un préstamo, y con ese préstamo enviar a su hijo a la universidad). En
nuestros países el crédito se lo hace sobre la base de garantías inmuebles, pero
resulta que hay una gran cantidad de empresas medianas y pequeñas que no
pueden acceder al crédito porque no tienen suficientes bienes raíces, bienes inmuebles.
Pequeños pero importantísimos y profundos cambios legales e
institucionales harían posible que una gran cantidad de la población en Latinoamérica,
que ahora no accede al crédito porque no dispone de garantías inmuebles,
pueda hacerlo.
