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Licenciado en Derecho, Universidad Mayor de San
Andrés. La Paz, Bolivia. DOCENCIA Universidad Mayor de San Simón. Cochabamba,
Bolivia. PRINCIPALES ACTIVIDADES Presidente del Tribunal Constitucional de Bolivia. I. EL INDIVIDUO FRENTE A LA
AUTORIDAD No se dispone de informaciones
ciertas sobre cómo estaba organizada la sociedad primitiva.
Pero cuando aparece la división del trabajo y con ésta
la autoridad, comienza la sumisión del hombre al aparato
del Estado, que durante la mayor parte de la historia no reconoce
derechos a la persona. En las teocracias orientales
el orden jurídico y la vida social dependían de
la concepción divina de la autoridad, que era incontestable
y absoluta. En Esparta y en Atenas los detentores del poder disponían
del patrimonio general sin ninguna responsabilidad. En Roma,
en tiempos de la República, se reconocía algunos
derechos a los ciudadanos, como la indemnización por expropiación;
pero carecían de medios efectivos para hacerlos valer.
Durante el Imperio se confundía el Fisco con la
persona del emperador, al punto que se daba ese nombre a los
fondos privados del mismo. "La idea de que el ciudadano
tenía que detentar derechos propios, diferentes de sus
obligaciones frente a la comunidad - dice Loewenstein -, fue
completamente ajena a la teocracia hebrea, a la ciudad- estado
griega y a la república romana". (1) Para los pensadores
políticos griegos, el hombre sólo podía
desarrollar su personalidad dentro del Estado y subordinándose
a éste. Durante la Edad Media los señores
feudales respondían solamente ante otros señores,
principalmente por obligaciones de guerra; pero los siervos y
los vasallos, que formaban la mayoría de la población,
no eran sujetos de derechos. II. EVOLUCION DE LA RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO EN EL DERECHO COMPARADO Este concepto era desconocido
hasta los tiempos en que comienza a esbozarse la noción
de Estado de Derecho, es decir, bien entrado el siglo XIX. Durante
la monarquía absoluta el monarca era legibus solutus,
porque su voluntad era ley y ésta no le alcanzaba. Conocido
es el axioma inglés "The King can do no wrong"
(El rey no puede equivocarse), que se asentaba en el hecho de
que, como los tribunales feudales pertenecían al rey,
éste no podía someterse a ellos. Sólo el
Parlamento podía recibir algunas peticiones e indemnizar
los daños que considerase evidentes, sobre todo a partir
de 1855, cuando se creó la "Court of Claims".
En cuanto al rey, su irresponsabilidad se prolongó en
el Reino Unido hasta 1947, cuando se aprobó la Crown
Proceeding Act por la que se coloca a la Corona en la
situación de.... a private person of full age and
capacity, para responder de los daños causados
al patrimonio de los particulares. En FRANCIA la situación
era similar durante la monarquía absoluta y continuó
siéndolo después de la Revolución de 1789,
pues la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
estableció la responsabilidad en el ejercicio de la función
pública - lo que constituyó un gran avance en la
evolución del Derecho Público -, pero no dijo nada
sobre la responsabilidad del Estado, con excepción de
los casos de indemnización por expropiación (Art.
17). Como la Revolución transfirió la soberanía
del monarca a la nación, ésta, personificada en
el Estado, siguió siendo irresponsable, pues, en palabras
de Laferriére, "lo propio de la soberanía
es imponerse a todos sin compensación". Dicho autor
introdujo la clásica distinción entre actos
de poder público o de autoridad, y actos de gestión,
referidos estos últimos a los servicios públicos,
para los cuales reconocía alguna responsabilidad. (2)
"Cuando se trata de actos de poder público o actos
de autoridad -decía- la regla que domina es la de irresponsabilidad
pecuniaria del Estado". El famoso arret Blanco, de 8
de febrero de 1873, atribuyó competencia a "la autoridad
administrativa", y no a los tribunales ordinarios, para
conocer las acciones sobre pagos de daños causados por
el funcionamiento de los servicios públicos. Posteriormente,
la Ley N 17-5, de 3 de enero de 1977, incorporada al Código
de Procedimiento Penal (Arts. 706-3 y ss.), ha establecido un
régimen más amplio basado en principios de asistencia,
solidaridad y del riesgo social, por el que el Estado repara
los daños resultantes de accidentes corporales causados
por infracciones, cuando éstos no son reparados por sus
autores. La Ley de Seguridad y Libertad de 2 de febrero de 1981
ha ido más lejos: extiende esta reparación a víctimas
de robos, engaños y abusos de confianza. El Estado se
reserva la acción recursoria contra los responsables directos
de los daños. Estas disposiciones se inspiran, sin duda,
en el pensamiento de Duguit, para quien "el Estado es, en
cierto modo, asegurador de lo que se llama con frecuencia el
riesgo social, es decir el riesgo resultante de la actividad
social, que se traduce en la interacción del Estado. Su
responsabilidad está siempre fundada en esta idea, aún
cuando haya también culpa en sus agentes". Además de la responsabilidad
de la administración, la responsabilidad por las leyes
ha sido reconocida en Francia desde 1938 (caso "La Fleurette")
y por los actos judiciales desde 1970 (Ley N 70-643, de
17 de Julio de ese año). En ESPAÑA
prevalecía la irresponsabilidad del Estado hasta el Código
Civil de 1889, por el que el Estado debía reparar subsidiariamente
los daños causados por sus agentes, cuando éstos
no lo hicieran. Esta disposición se incorporó a
la Constitución de 1931, y el artículo 121 de la
Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954
fue la primera en pronunciarse con claridad en esta materia: "Es indemnizable toda
lesión que los particulares sufren en sus bienes y derechos,
que sea consecuencia normal o anormal de los servicios públicos." La Constitución de 1978,
por su parte, dispone en su artículo 106, apartado 2: "Los particulares,
en los términos establecidos por la ley, tendrán
derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran
en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos." El artículo 40 de la Ley
del Régimen Jurídico de la Administración
del Estado (1957) repite la norma constitucional transcrita. En ALEMANIA , la
Constitución de Weimar de 1919 estableció en su
Art. 131 la responsabilidad exclusiva de la entidad en que servía
el empleado causante del daño, con derecho a repetir contra
éste. El Art. 34 de la Ley Fundamental de 1949 dispone: "Si alguien, en ejercicio
de una función pública que le fuere confiada, violare
los deberes que la función le imponga respecto de un tercero,
la responsabilidad recae, en principio, sobre el Estado o el
órgano a cuyo servicio se encuentra. En caso de dolo o
negligencia grave queda reservada la acción recursoria..." En ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
esta materia ha seguido una evolución parecida
a la del Reino Unido. Se consideraba irresponsable al Estado
por los actos realizados por sus órganos en ejercicio
de sus competencias. Este criterio fue cambiado a partir del
New Deal de los años 30, y después de la Segunda
Guerra Mundial se aprobó la Federal Administrative
Procedural Act, y la Federal Tort Claims Act. La primera
señala que el Estado puede ser demandado por daños
"en la misma forma y con la misma extensión que un
individuo privado en iguales circunstancias". Se establece,
sin embargo, como excepción, "el ejercicio de una
función o deber discrecional por parte del órgano
o del funcionario del gobierno, aunque pueda haber abuso en la
ejecución del acto discrecional". Otra excepción
es cuando los empleados actúan con la "debida diligencia",
pues debe probarse que hubo culpa, falta de diligencia o la intención
de dañar. La demanda puede interponerse contra el Estado
o el empleado causante del daño, o contra ambos, a elección
del reclamante. Los derechos constitucionales
están mejor protegidos, cuando su violación ocasiona
daños y perjuicios. III. ESTADO ACTUAL DE LA MATERIA
EN LA LEGISLACION Y LA DOCTRINA COMPARADAS Contemporáneamente asistimos
al reconocimiento universal de la responsabilidad del Estado
y de la administración por daños causados al patrimonio
de los particulares, por acción u omisión de los
servicios públicos y de sus agentes. Esta responsabilidad
se inscribe en el Derecho Administrativo moderno con criterio
objetivo, directo e integral, haya o no haya intención,
culpa o dolo en la causa del daño, contrariamente a lo
que sucede en el Derecho Civil, donde siguiendo la tradición
del Derecho Romano y de las Partidas la responsabilidad deriva,
por lo general, del dolo o culpa del deudor. (3)"La responsabilidad
pasa a reposar de este modo -dice García de Enterría
- sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios,
dejando de ser una sanción personal por un comportamiento
inadecuado para convertirse en un mecanismo objetivo de reparación,
que se pone en funcionamiento sólo si, y en la medida
en que se ha producido una lesión patrimonial." La responsabilidad del Estado
y de la administración reposa, por tanto, en dos principios
básicos: deficiencias en la prestación de servicios
públicos que, lejos de satisfacer las necesidades sociales,
causan daño al patrimonio de los administrados; y el principio
de igualdad ante las cargas públicas (Art. 27 de la Constitución
Política del Estado), por el que ninguna persona está
obligada a sacrificar parte de su patrimonio por causa que le
es ajena, y que le coloca en desigualdad de condiciones con el
resto de los administrados. La evolución seguida por
esta materia puede resumirse así: - Se consideraba que el
Estado y sus agentes eran irresponsables, porque aquél
es soberano y ambos conceptos (responsabilidad y soberanía)
eran inconciliables. Al ser irresponsable el Estado, lo eran
también sus agentes que dependían de aquel. Esta teoría prevaleció
durante la antigüedad y la Edad Media, cuando el autócrata
(emperador, monarca, rey, señor feudal) era el titular
de la soberanía y concentraba en su persona todos los
poderes. - Con la Revolución
Francesa aparece la responsabilidad de los agentes de la administración
(ver Arts. 3, 6, 7 y 15 de la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano); pero el Estado liberal individualista
seguía siendo irresponsable, como Estado. - Más tarde aparece
la responsabilidad del Estado por actos de sus agentes y por
el funcionamiento de los servicios públicos. - Actualmente cobra cuerpo
una corriente según la cual responden tanto el Estado
como sus agentes; o sea que se establece la acumulación
de responsabilidades, en el sentido de que el agraviado, ofendido
o perjudicado puede demandar la responsabilidad tanto al Estado
como a sus agentes o a ambos, según los casos y a su elección.
El Estado, por su parte, después de cumplir con la responsabilidad
que le corresponde, puede repetir contra sus agentes que sean
personalmente imputables por los delitos, faltas, acciones u
omisiones causantes de la responsabilidad. Para determinar la responsabilidad
de la administración y/o de sus agentes, los siguientes
requisitos deben cumplirse: - Que haya un perjuicio
manifiesto y objetivo, es decir comprobable y evaluable, físico,
patrimonial o moral a la persona o a las instituciones, públicas
o privadas. No hay responsabilidad sin perjuicio. - Que el perjuicio derive
de un hecho humano (acción u omisión) o de las
cosas dependientes de la administración, o de un acto
administrativo legítimo o ilegítimo. Es decir,
que el perjuicio sea imputable directa o indirectamente a la
administración y/o sus agentes. - Que haya una relación
de causa a efecto entre la actividad administrativa y el perjuicio
que se alega. IV. LA RESPONSABILIDAD EMERGENTE
DE TRATADOS Y CONVENIOS INTERNACIONALES Los acuerdos e instrumentos internacionales
suscritos y aprobados conforme a la Constitución Política
deben ser aplicados en el ámbito interno, incluyendo las
reparaciones a los particulares que prescriben los mismos. Así
por ejemplo el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de
las Naciones Unidas (Pacto de San José) dispone en su
artículo 14, inc. 6 que "cuando una sentencia condenatoria
firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido
indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente
probatorio de la comisión de error judicial, la persona
que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá
ser indemnizada, conforme a ley, a menos que se demuestre que
le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente
el hecho desconocido." La Convención Americana
de Derechos Humanos contiene una disposición similar en
su artículo 10: "Toda persona tiene derecho
a ser indemnizada conforme a ley en caso de haber sido condenada
en sentencia firme por error judicial." La Corte Interamericana de Derechos
Humanos, por su parte, ha establecido los siguientes principios
generales: - Las violaciones a los
derechos humanos conllevan la obligación de repararlos
debidamente. - La reparación
del daño causado consiste en la plena restitución,
o sea el restablecimiento de la situación anterior y el
pago de una indemnización por daños patrimoniales
y extra- patrimoniales, incluyendo el daño moral (4).
V. ACTOS POLITICOS O DE GOBIERNO Los llamados actos políticos
o de gobierno están exonerados de la responsabilidad del
Estado, aunque varios autores cuestionan con razón la
validez de esta doctrina, iniciada por el Consejo de Estado en
Francia durante la restauración borbónica, cuando
se negaba a conocer reclamaciones surgidas de problemas políticos
a que daba lugar la caída del régimen napoleónico.
Se dijo entonces que cuando el móvil de un acto de la
administración era político, el acto no era administrativo,
sino político, y estaba exento, por lo mismo, del control
contencioso - administrativo. Este sistema se mantuvo hasta 1875,
cuando el Consejo de Estado, que había asumido total independencia
con la jurisdicción delegada en 1872, emitió su
arret Prince Napoleón por el que conoció la reclamación
del príncipe Jerónimo Napoleón sobre su
cese como general de división. Desde entonces los actos
políticos o de gobierno se limitan a una lista de materias
determinadas, que la jurisprudencia francesa ha ido reduciendo
a las relaciones internacionales, las relaciones del Ejecutivo
con los otros poderes y a la seguridad y defensa nacionales.
En España, siguiendo los pasos de Francia en ésta
como en otras materias, se adoptó la doctrina del móvil
político de ciertos actos en la Ley Santamaría
de Paredes y en la Ley de la Jurisdicción Contencioso
- Administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por Ley
de 17 de marzo de 1973, cuyo Art. 2 dispone: "No corresponde a
la jurisdicción contenciosa - administrativa: b) las cuestiones que se
susciten en relación con los actos políticos de
gobierno, como son los que afectan a la defensa del territorio
nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del
Estado y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones
que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde
a la jurisdicción contencioso-administrativa". García de Enterría
no reconoce fundamento jurídico a la mencionada doctrina,
pues; "Técnicamente
no hay justificación posible para un cambio de régimen
tan espectacular a propósito de la judiciabilidad de los
actos por la simple incidencia de un fin de lucha política,
salvo que se acogiese la vieja concepción de "la
razón de Estado" que exime de la moral y del derecho
lo que el interés de los gobernantes justifique... Sea
cual sea el fin con el que se empleen las potestades administrativas,
éstas están siempre tasadas por el derecho, como
bien nos consta, y por tanto el juez puede y debe fiscalizar
su ejercicio". Más adelante, el mismo
autor concluye: "La doctrina del acto
político, según lo expuesto, es hoy inútil;
en su aceptación histórica genuina está
hoy superada y aún contradicha por la Constitución..." Por su parte, el profesor argentino
Agustín A. Gordillo considera que "se trata, como
es evidente, de un círculo vicioso y de una jurisprudencia
carente de toda fundamentación legal o constitucional;
en otras palabras, la decisión del juez de no entender
en la cuestión no parte de principios jurídicos,
sino de consideraciones políticas subjetivas... Los argumentos
que se esgrimen son usualmente meta-jurídicos, en cuanto
invocan supuestas razones superiores de Estado, y no concretos
fundamentos normativos que específicamente prueben que
ciertos actos no son atacables ante la justicia... Bien al contrario,
es esta teoría un refugio más de quienes preservan
un cerco de inmunidades del poder en desmedro de un orden jurídico
democrático." Nos parece correcta la opinión
de los autores citados precedentemente, ya que en un Estado de
Derecho todos los actos de los administradores
y gobernantes, sin excepción, son materia de fiscalización
y de responsabilidad. El tratadista argentino Miguel
S. Marienhoff ha pretendido dilucidar la cuestión introduciendo
una categoría superior de actos que él llama institucionales.
Distingue este autor los actos administrativos, fruto de las
funciones corrientes o normales de la administración,
de los actos de gobierno o políticos, que tienen "por
objeto finalidades superiores o trascendentales para el funcionamiento
del Estado". Ambas categorías, dice Marienhoff, son
justiciables según el orden jurídico nacional.
Pero el acto institucional, agrega. " tiene aún mayor
trascendencia; vincúlase a la propia organización
y subsistencia del Estado... no incide en forma directa o inmediata
en la esfera jurídica del administrado... y no es susceptible
de control jurisdiccional...". Tipifica como actos institucionales
a la declaración de guerra, la declaración del
estado de sitio, la prórroga de las sesiones ordinarias
del parlamento, la convocación a sesiones extraordinarias,
el veto a las leyes, el nombramiento de magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, la intervención federal a las provincias
(en los Estados Federales). La tesis de Marienhoff no resuelve
el fondo del problema, que consiste en que todos los actos de
la administración y del gobierno son judiciables, vale
decir, susceptibles de control y de responsabilidad. El mismo
Gordillo, ya citado, vuelve a la carga afirmando que "ello
no es sino mudar de nombre al problema, que se mantiene en tal
tesitura totalmente invariable. Lo que importa, entonces, no
es cómo llamaremos a los actos irrevisables, sino más
bien si admitiremos o no que existan actos irrevisables, cualquiera
sea el nombre que se les quiere dar". VI. LA MORA EN LA ADMINISTRACION
PUBLICA Con raras excepciones, la administración
pública es un maquinaria pesada, cuya lentitud perjudica
a todos, pero sobre todo a los administrados. La mora en la administración
pública equivale a la retardación de justicia,
y así como la justicia retardada es injusticia, la administración
morosa no administra. El deber principal de la administración
es decidir, resolver, en el tiempo más breve posible,
y, en todo caso, dentro de los plazos que fija la ley, y conforme
a derecho. Del cumplimiento de este deber depende que funcione
la administración activa y la jurisdiccional.
La primera se expresa mediante actos administrativos, y la segunda
en fallos y resoluciones. El incumplimiento constituye
la mora administrativa. Esta mora asume en unos
casos la forma del silencio administrativo, que puede
ser positivo y negativo, y que se interpreta en favor o en contra
del administrado, según los casos. Cuando la mora es más
que silencio, y se debe a negligencia, ignorancia o dolo, el
administrado resulta no sólo perjudicado, sino agredido
por una administración llamada a servirle y protegerle. La Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos de la República Argentina, N 19.549, de
3 de abril de 1972, ha instituido en su artículo 28 el
Amparo por Mora de la Administración Pública, que
es distinto del Amparo General (Amparo Constitucional en Bolivia),
y de nuestro Amparo Administrativo. Dicho artículo dice: "El que fuere parte
de un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente
se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente
cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los
plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere
transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir
el dictamen o la resolución de mero trámite o de
fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el
juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta
las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá
a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo
que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. La
decisión del juez será inapelable. Contestado el
requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado,
se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando
la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que
se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen
o trámites pendientes"(5). Cuando los administrados consideran
que la Administración no atiende sus requerimientos o
no se pronuncia sobre sus solicitudes, pueden ocurrir ante el
juez ordinario para que éste ordene al órgano administrativo
moroso que se pronuncie en un plazo dado, sin preocuparse del
fondo del asunto. VII. LA LEGISLACION BOLIVIANA En ésta, como en otras
materias, la legislación boliviana es deficiente. La Protección del Administrado
en la Constitución Boliviana No existe en la Constitución
boliviana un capítulo, ni siquiera un artículo,
sobre la administración pública. El Art. 99 dice
simplemente que " los negocios de la Administración
Pública se despachan por los ministros de Estado, cuyo
número y atribuciones determina la ley". Tampoco
existe en la Constitución una disposición sobre
la responsabilidad del Estado y de sus agentes frente a los administrados,
como ocurre en la mayoría de las Constituciones contemporáneas.
Existe una previsión en la Ley Orgánica de Municipalidades
de 10 de enero de 1985, cuyos artículos 116 y 117 disponen: "Artículo 116.
Si la Municipalidad, por acción u omisión ocasionare
perjuicios graves de índole material a los vecinos, éstos
tendrán derecho a exigir la reparación de daños." "Artículo 117.
Todo vecino podrá reclamar ante el Concejo, la Junta Municipal
o el Alcalde, en el plazo de treinta días, contra actos
u omisiones que le causen algún daño. La estimación
de daños deberá ser comprobada mediante peritaje
de partes, salvando derechos a la vía ordinaria". Tampoco se establece en la legislación
boliviana la responsabilidad del Estado por "los daños
causados por error judicial, así como los que sean consecuencia
del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia",
como reza el artículo 121 de la Constitución española.
Tal responsabilidad está limitada en Bolivia a los magistrados,
jueces, fiscales y dependientes, por demoras injustificadas en
la substanciación y resolución de las causas, "bajo
sanción de apercibimiento, multa o exoneración,
sin perjuicio del procesamiento penal, según los casos
y conforme a ley". (Art. 242 Ley de Organización
Judicial, LOJ). El artículo 749 del Código de Procedimiento
Civil dispone: "La responsabilidad
civil procederá contra los magistrados de Cortes Superiores
de Distrito, Corte Nacional del Trabajo, Corte Nacional de Minería
y Tribunal Fiscal, y contra jueces que infringiendo ley expresa
y terminante hubieren fallado una causa en el fondo, fuere en
casación, en segunda instancia sin recurso ulterior o
en única instancia" El artículo 748 del mismo
Código establece la responsabilidad penal para jueces
y magistrados por delitos que cometan en el ejercicio de sus
funciones, y la ley núm. 517 de 9 de mayo de 1980 dispone: "Artículo 1.
El funcionario judicial o administrativo que en ejercicio de
la función pública, con jurisdicción y competencia,
administrando justicia retardare o incumpliere los términos
en los cuales les corresponda pronunciarse sobre los trámites,
gestiones, resoluciones o sentencias conforme a las leyes procedimentales,
a la equidad y justicia y a la pronta administración de
ella, será sancionado con la pena de 2 a 5 años
de privación de libertad." "Artículo 2.
La denuncia o querella sobre retardación de justicia con
los medios probatorios del caso será objeto de requerimiento
inmediato por parte del representante del Ministerio Público
para la organización del proceso respectivo". La Ley SAFCO dispone en su Art.
32 que "la entidad estatal condenada judicialmente al pago
de daños y perjuicios en favor de entidades públicas
o de terceros, repetirá el pago contra la autoridad que
resultare responsable de los actos o hechos que motivaron la
sanción". La misma ley determina la responsabilidad
civil, penal y administrativa de los "servidores públicos" La Constitución de Bolivia
consagra derechos individuales y colectivos, y garantías
de principio y jurisdiccionales de esos derechos, cuya defensa
protege al administrado frente a la administración. El
Art. 7 enumera algunos derechos, sin agotar la lista, pues hay
"otros derechos y garantías no enunciados que nacen
de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de
gobierno", como lo aclara el Art. 35. Sin embargo, estimamos
que debe ampliarse los capítulos relativos a estos derechos,
incluyendo el de integridad física y psíquica,
el de intimidad, el derecho a la vivienda, los derechos del niño,
del anciano y del minusválido, y los derechos de tercera
generación. Los regímenes especiales
de la parte tercera de la Constitución (económico,
social, agrario y campesino, cultural y familiar), consignan
los derechos que protegen colectivamente a los administrados. Hay garantías de principio,
como las contenidas en los títulos primero y segundo de
la Constitución, y garantías jurisdiccionales como
el Habeas Corpus, el Amparo, el recurso directo de nulidad, la
demanda de inconstitucionalidad, que complementan la protección
constitucional de los administrados. 1. CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO Los Procesos Contenciosos HAURIOU sostiene que (6) "las
dos principales teorías del Derecho Administrativo son
la del recurso contencioso - administrativo contra las decisiones
ejecutorias de la Administración y la de las responsabilidades
pecuniarias en que incurra la Administración en el ejercicio
de su autoridad". Estas palabras destacan la importancia
que este recurso tiene en la materia y particularmente para la
protección de los derechos del administrado. El artículo 37.1 de la
Ley de 27 de diciembre de 1956, que regula en España la
jurisdicción contencioso-administrativa, ofrece una definición
que, a nuestro juicio, contiene los elementos básicos
del recurso: "Art. 37.1. El recurso
contencioso - administrativo será admisible en relación
con las disposiciones y los actos de la Administración
que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en vía
administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si éstos
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto de tal modo
que pongan término a aquella o hagan imposible o suspendan
su continuación." Esta materia ha evolucionado
mucho desde los tiempos en que se la restringía a los
actos puramente administrativos, entendidos como productos de
una Administración que era sinónimo de Organo Ejecutivo,
hasta la legislación contemporánea que incluye
a la actividad legislativa y judicial. El distinguido jurisconsulto
Jesús GONZALEZ PEREZ dice que "una regulación
del proceso administrativo debe afrontar y resolver hasta qué
punto ha de abandonarse la delimitación en función
de una concepción subjetiva de la Administración
y extenderse a litigios a que ha dado lugar la actividad de órganos
del Poder Legislativo o Judicial y de las empresas públicas".
Porque (7) "el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
comporta la inexistencia de sectores inmunes al control judicial.
Cualquiera que sea el órgano frente al que se demanda
justicia y cualquiera que sea la norma invocada como fundamento
de la pretensión, la persona que crea tener derecho a
algo ha de tener acceso a un órgano judicial, esto es
imparcial e independiente, que juzgue y haga ejecutar lo juzgado". La Ley española de 1956
no incluye en la jurisdicción contencioso-administrativa
los actos de los órganos legislativo y judicial, ya que
su artículo 1, apartado 2, aclara que se entiende por
Administración Pública la administración
del Estado en sus diversos grados, las entidades de la administración
local y las corporaciones e instituciones públicas sometidas
a la tutela del Estado o de alguna entidad local. Sin embargo,
las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del
Poder Judicial, así como el Estatuto del Personal de las
Cortes Generales, atribuyen a la jurisdicción mencionada
las controversias que surgen de las relaciones de dichas instituciones
con su personal y de los actos del Consejo General del Poder
Judicial. Además el artículo 121 citado de la CE
prescribe la responsabilidad del Estado por errores judiciales
y por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
Por otra parte, GONZALES PEREZ nos informa que algunos códigos
provinciales de Argentina, como los de Catamarca, El Chaco y
La Pampa, incluyen a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
en la jurisdicción que nos ocupa (8). En Francia, las reformas introducidas
en 1953, 1963 y años posteriores han ampliado considerablemente
las competencias contenciosas - administrativas, que abarcan
cuatro ramas: el contencioso de anulación, el contencioso
de plena jurisdicción, el contencioso de interpretación
y de apreciación de la legalidad y el contencioso de la
represión. En Bolivia, esta materia se rige
por el Decreto Supremo de 26 de junio de 1858 y por los artículos
778 al 781 del Código de Procedimiento Civil. El primero
consta simplemente de los dos artículos siguientes: "Art. 1. Por regla
general, son negocios contencioso-administrativos todos aquellos
en los cuales hay oposición legítima entre el interés
público y privado cuando la reclamación particular
se interpone con ocasión de un acto administrativo, y
fundándose en un derecho perfecto y absoluto: Art. 2. Son asuntos del
mismo género, aquellos en que con igual ocasión
se suscitan cuestiones entre dos particulares o establecimientos
públicos , cuando el interés de unos y otros se
roza de tal manera con el interés general que no es posible
separarlos." "El proceso contencioso
- administrativo procederá en los casos en que hubiere
oposición entre el interés público y el
privado, y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado
su derecho privado hubiere ocurrido previamente ante el Poder
Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando
ante ese poder todos los recursos de revisión, modificación
o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado",
dice el artículo 778 del Procedimiento Civil. La demanda
se presenta ante la Corte Suprema de Justicia contra el Fiscal
General de la República (procurador general, en otras
legislaciones), con los requisitos exigidos para toda demanda
por el artículo 327 del Procedimiento Civil, mencionando
el decreto o resolución suprema que se impugna. El plazo
para incoarla es de 90 días fatales computables desde
la notificación legal con la resolución definitiva
que deniega las reclamaciones hechas ante el Poder Ejecutivo.
El procedimiento es el mismo que se sigue en un juicio ordinario
de puro derecho, según el artículo 354 del Procedimiento
Civil. 2.- CONTENCIOSO-TRIBUTARIO Esta materia se halla regida
por el Código Tributario, que se aplica a los tributos
nacionales, departamentales y municipales; a las relaciones jurídicas
que éstos engendran, y a las obligaciones tributarias
que favorecen a las personas de derecho público, descentralizadas
y no estatales. Son fuentes del Derecho Tributario
las normas constitucionales, los convenios internacionales, las
leyes y "disposiciones con fuerza de ley, los decretos supremos,
los reglamentos, las resoluciones y demás normas de carácter
general aprobadas por el Organo Ejecutivo y, en su defecto, según
los de otras ramas jurídicas." Sistema de Regulación
Sectorial (SIRESE) Fue creado por Ley N 1600 de
28 de octubre de 1994 para regular, controlar y supervisar la
prestación de servicios públicos en los sectores
de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, transportes,
aguas y otros que mediante ley sean incorporados, protegiendo
los intereses de los usuarios, de los operadores de dichos servicios
y del Estado. Este sistema, que empezó
a operar en 1997, es resultado de la crisis del Estado - empresario,
del Estado - benefactor y del Estado - prestador de servicios
públicos que ocurrió desde comienzos de los años
80 en Europa y América. Sistema de Regulación
Financiera (SIREFI) Fue creado por Ley N 1732, de
29 de noviembre de 1996, llamada Ley de Pensiones (Cap. VIII),
para "regular, controlar y supervisar las actividades, personas
y entidades relacionadas con el seguro social obligatorio de
largo plazo, bancos y entidades financieras, entidades aseguradoras
y reaseguradoras del mercado de valores". La Ley de Propiedad y Crédito
Popular (N 1864, de 15 de Junio de 1998) modificó la estructura
del SIREFI, que está conformado ahora por la Superintendencia
de Recursos Jerárquicos (Superintendencia General), la Superintendencia de
Bancos y Entidades Financieras (SBEF) y la Superintendencia de
Pensiones, Valores y Seguros (SPVS). VIII. CONCLUSIONES 1.- La protección al administrado
en la legislación universal tiene dos vertientes: por
una parte el Estado de Derecho y los correlativos derechos fundamentales
de la persona, productos ambos de las revoluciones democráticas
- liberales de fines del siglo XVIII y del constitucionalismo
que engendró; y por otra parte el concepto de responsabilidad
del Estado que se formó más tarde y cobró
carta de ciudadanía en la segunda mitad del siglo XIX.
A medida que estos conceptos -Estado de Derecho, derechos de
la persona y responsabilidad del Estado- evolucionan y se amplían
en la legislación universal así como en los pactos
y declaraciones internacionales de derechos, la protección
del administrado se consolida como una institución inseparable
de las anteriores. 2.- Bajo la premisa anterior,
los Estados tienen la obligación de legislar con claridad,
precisión y amplitud los derechos del administrado como
tal, su protección y garantías, a los que debe
asignarse la importancia que contemporáneamente se da
a los derechos fundamentales, individuales y sociales. |
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PABLO
DERMIZAKY PEREDO
FORMACION
ACADEMICA
3.- Con este propósito, las Naciones
Unidas deben promover la organización de una Conferencia
Internacional sobre los Derechos del Administrado, que elabore
una Convención en la que los Estados miembros se comprometan,
con el apoyo de la Organización mundial, a: 1) promulgar
y ejecutar una legislación administrativa completa que
facilite la organización y funcionamiento de la Administración,
de los servicios públicos, de la justicia administrativa,
así como la comprensión de los derechos y obligaciones
de los administrados; 2) promulgar y aplicar el estatuto del
funcionario público, que señale sus derechos, deberes
y prohibiciones en el ejercicio de sus cargos y frente a los
administrados; 3) mejorar los servicios burocráticos,
técnicos y sociales que las administraciones públicas
y privadas prestan a los administrados, con las contribuciones
de éstos; 4) instruir a los agentes de las administraciones
que, respetando la dignidad de l a persona y sus derechos, dispensen
un trato cortés y amable a los administrados en sus relaciones
oficiales; 5) cumplir el principio universal de la igualdad ante
los impuestos y cargas públicas; igualdad que no supone
solamente la generalidad y la inexistencia de privilegios y de
exclusivismo, sino un espíritu de equidad en el reparto
de las obligaciones, demandando más a quienes tienen más,
y acudiendo en auxilio oportuno de los indigentes, que forman
parte de toda sociedad; 6) sancionar la exacciones, extorsiones,
concusiones, cohecho pasivo, uso indebido de influencias y otros
delitos por parte de los agentes de la administración
en perjuicio material o moral de los administrados.