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FORMACION ACADEMICA Ingeniero Comercial y Licenciado en Ciencias Económicas,
Universidad de Chile. Santiago, Chile. DOCENCIA Universidad de Chile. Santiago, Chile. PRINCIPALES ACTIVIDADES Economista de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, Chile. Transcurrida buena parte del
decenio de los noventa, parece oportuno realizar un balance que
promueva el debate sobre lo sucedido en América Latina
y el Caribe con el desarrollo económico, social y político.
Tal es el objeto del documento aquí reseñado, el
que presta una atención especial al examen de los resultados
alcanzados durante ese decenio y de sus causas, y explora algunas
políticas que podrían llevarse a cabo, así
como nuevas concepciones estratégicas sobre el Estado.
La realización de ese ejercicio resulta aún más
pertinente si se considera que hacia 1990 existía la convicción
general de que la crisis iniciada a principios de los años
ochenta había sido superada, y que la región estaba
tomando medidas de política encaminadas hacia un vigoroso
crecimiento económico y una mayor equidad social. En términos generales,
el proceso de desarrollo de los años noventa presenta
encomiables activos, pero también inquietantes pasivos.
Entre los primeros cabe destacar el logro de estabilidades macroeconómicas
siempre difíciles de mantener; incursiones competitivas
en el mercado externo; progresos en la gestión empresarial,
y ganancias de productividad en los sectores y actividades más
dinámicos. Los pasivos tienen relación con la limitada
y frágil expansión económica, su escasa
difusión, y con la inequidad. El balance realizado da
por conocidos los activos, que han sido subrayados por la CEPAL
y el ILPES en varias publicaciones, y se concentra en los pasivos,
que no han sido objeto de exámenes pormenorizados y de
conjunto en los años recientes, pero cuyo conocimiento
resulta imprescindible para determinar el rumbo a seguir. 1. Las fragilidades y las
insuficiencias La economía latinoamericana
en su conjunto ha crecido durante los años noventa a un
ritmo que es la mitad del alcanzado en los veinte años
que van desde 1960 a 1979, y el coeficiente de inversión
aún no alcanza el nivel que tuvo antes de la crisis de
los ochenta. El examen por países presenta la misma tónica,
salvo contadas excepciones. Se puede concluir que el crecimiento
es insuficiente y está resultando esquivo. Por su parte,
la inversión, dada su cuantía y menguada capacidad
de arrastre (por el fácil y rentable acceso a la importación
de insumos), no da garantías de potenciar el crecimiento
futuro. Con todas las ventajas que puede tener la apertura al
exterior, la menor difusión del progreso técnico
dentro de la economía es un quid pro quo que cabe considerar. Aparte de las insuficiencias
anotadas, las economías de la región, en general,
exhiben fragilidades dignas de preocupación. La primera
radica en los disímiles ritmos con que se expanden importaciones
y exportaciones; aquellos son largamente mayores que éstos.
Cualquier proyección de tendencias conduce a brechas difíciles
de manejar en la cuenta corriente del balance de pagos. La segunda se encuentra en la
situación fiscal, especialmente sensible a las crisis
externas y a las demandas sociales. Esta muestra una proclividad
al deterioro en buena parte de los países; las medidas
y circunstancias que permitieron reducir los déficit presupuestarios
en los años noventa pueden resultar transitorias. La lentitud
del crecimiento acentúa la presión sobre el gasto
público destinado a paliar la falta de irradiación
de aquel hacia vastos sectores de la población; no se
podrá contar con financiamientos provenientes de privatizaciones,
al menos en la medida de los primeros tiempos; las reformas que
se introducen en materia de previsión y salud demandan
significativos costos fiscales; obligadas devaluaciones de los
tipos de cambio revalorizarían en moneda nacional las
deudas externas que pesan sobre el sector público; en
fin, las turbulencias en los mercados de capitales y las caídas
de precios de varios productos básicos afectan las cuentas
externas, y ciertamente las fiscales. En tercer lugar, un flanco vulnerable
del proceso de crecimiento se localiza en el sector financiero.
La expansión crediticia ha sido muy rápida, y en
algunos países se ha duplicado con creces en valores constantes
durante los años noventa. Resta aquilatar la solidez y
continuidad de la capacidad de pago de esos créditos,
habida cuenta de lo sensible que puede resultar la calidad de
las carteras a las devaluaciones y la magnitud de las que actualmente
están en mora. Promueve inquietud la cuantía de
los créditos para consumo, en desmedro de los dirigidos
a sectores productivos. El funcionamiento macroeconómico
e institucional caracterizado por precios relativos influidos
por la apertura comercial y financiera, junto con la revalorización
de las monedas, la desregulación del sistema bancario
interno, la entrada masiva de capitales de corto plazo, y otros
factores, permitió en sus comienzos la estabilidad de
precios y el equilibrio de la balanza de pagos. Sin embargo,
el paso del tiempo develó que se estaban incubando las
fragilidades antes mencionadas. Los frecuentes ajustes y crisis
a que dieron origen reflejan su insostenibilidad en el mediano
plazo y explican las dificultades que enfrenta la región
para superar el 3% de crecimiento en el presente decenio. Si a estas fragilidades se suma
el análisis de los factores de dinamismo que han caracterizado
la expansión económica durante el presente decenio,
surge una razonable preocupación sobre su mantenimiento. La participación decreciente
del ahorro nacional en el ingreso pone en evidencia que los sectores
pudientes han optado más por el consumo que por la inversión.
Salvo escasas excepciones, bajos niveles de inversión
y altos niveles de ahorro externo, reflejan que este último
ha ayudado más a facilitar los niveles de consumo que
a fomentar la inversión. En estas condiciones, y con el
dinamismo descrito, el horizonte en que se lograrían los
frutos de las políticas económicas parece extenderse
en demasía. En el ámbito de la equidad,
los resultados tampoco son convincentes. No obstante el crecimiento
del empleo en los primeros años del decenio de los noventa,
vuelve a hacerse evidente la incapacidad de las economías
de la región para absorber productivamente la demanda
de trabajo. Respecto de la distribución del ingreso, muy
desigual desde antaño y deteriorada en el decenio de los
ochenta, no hay, salvo excepciones, señales de reversiones
importantes. Por lo contrario, en la mayor parte de los países
para los que se dispone de información, los índices
de concentración del ingreso urbano mantienen o aumentan
su nivel. Si se tomara en cuenta al campesinado, las distancias
serían más pronunciadas aún. La pobreza, expresión
más dramática del subdesarrollo, no obstante la
recuperación de comienzos de los años noventa,
se ha incrementado en forma considerable entre 1980 y 1994. Entre
esos años el número de pobres en América
Latina pasó de 136 a 209 millones, los indigentes de 62
a 98 millones y los pobres urbanos más que se duplicaron.
En los años noventa algunos países, tales como
Chile y Brasil, han logrado importantes reducciones de la pobreza,
pero el fenómeno dista de ser generalizado y la reducción
de los ritmos de crecimiento en el bienio 1998-99 podría
agravar la situación. Por su parte, la inequidad territorial
dentro de los países persiste y se tienen indicios que
las distancias entre aquellos más dinámicos y los
deprimidos tienden a acentuarse. Territorios con mayor infraestructura,
mejores servicios de apoyo, mayores mercados y mejor educación
y conocimiento de sus agentes tienen una posición de ventaja
en la actual modalidad de desarrollo. Si se reflexiona con detención
sobre la insuficiencia del crecimiento y lo difícil que
está resultando elevar la inversión, así
como sobre las limitaciones para irradiar progreso técnico
en la estructura económica, necesariamente hay que ampliar
y reforzar los cambios de política en curso. Si además
se aquilatan las fragilidades que comprometen la viabilidad del
crecimiento y se tiene en cuenta que se mantienen y acentúan
las inequidades, sobran razones para insistir en aquellos reajustes. La tendencia a la concentración
del poder, la negativa percepción de la ciudadanía
sobre el sistema político y las dificultades que se enfrentan
para consolidar la democracia, no parecen ser ajenas al funcionamiento
económico y sus resultados. Será necesario que
en cada país se evalúe el alcance y validez de
las inquietudes planteadas. 2. Las líneas de acción Los gobiernos están conscientes
de los problemas aquí expuestos. De hecho, muchos de ellos
han introducido cambios en sus políticas e incluso algunas
de ellas, como el control de los capitales extranjeros de corto
plazo, han ganado consenso interno y externo. Si se piensa que
los reajustes incluyen una creciente función reguladora,
intentos de fortalecer a través de acciones públicas
directas e indirectas el proceso de inversión, medidas
destinadas a controlar el consumo privado basado en endeudamiento
insostenible, conciencia de los problemas que acarrean precios
relativos asociados a tipos de cambio sobrevalorados, y reconocimiento
de que los problemas de inequidad ejercen creciente presión
sobre el gasto público, se debe concluir que la situación
amerita una mirada de conjunto y no sólo correcciones
de carácter parcial. En este sentido, lo que aquí
se propone es dar forma orgánica a un proceso que ya está
en marcha. Las reflexiones en torno a la
orientación del proceso de desarrollo tienen como propósito
sugerir líneas de acción en áreas sensibles
del funcionamiento económico, social y político.
Tales reflexiones se basan en dos consideraciones: primero, que
en la región existe un grado apreciable de fatiga social
en relación a los procesos de ajuste y, por lo tanto,
no parece justo solicitar mayores sacrificios a los grupos postergados
y vulnerables, sobre todo en presencia de elevados niveles de
consumo y utilización del financiamiento externo para
sustentarlos; segundo, las áreas y líneas de acción
perseguidas, si bien despiertan un interés generalizado,
no se refieren a la situación de ningún país
en particular. En cada realidad nacional, podrán diseñarse
estrategias y programas de gobierno que contengan proyectos y
políticas que se adecúen al grado y a las formas
particulares que adquieren los problemas identificados. a) La insuficiencia dinámica
no puede prolongarse sin graves problemas en el mediano plazo.
Se hace por tanto necesario impulsar un vigoroso proceso de inversión.
En muchos países han aparecido focos dinámicos,
pero en la mayoría de los casos son aún insuficientes.
A la vez plantean desafíos en varios frentes: necesidad
de infraestructura física y de servicios y de organización,
políticas coordinadas de incentivos entre países
y regiones, políticas tecnológicas y de eslabonamiento
que refuercen la difusión del crecimiento, apoyo a las
políticas de reinversión de utilidades, tributación
al consumo excesivo y suntuario, y reforzamiento de mercados
de capitales que brinden apoyo financiero a los sectores que
lo necesiten. b) Se ha avanzado menos en la
recuperación de la política cambiaría y
en su combinación con criterios de mediano plazo. Es necesario
en este sentido compatibilizar los objetivos de estabilización
de precios y equilibrio de la balanza de pagos con los de crecimiento
y empleo. Por último, parece importante reforzar los mecanismos
destinados a controlar los flujos especulativos, incluyendo no
sólo aquellos que se originan en el capital extranjero
de corto plazo, sino también en numerosos agentes internos
que, más allá de la percepción del riesgo,
actúan con la intención de captar excedentes financieros
en situaciones de presión sobre el tipo de cambio. c) Parece cada vez más
evidente que algunas políticas económicas han tenido
consecuencias sociales negativas que resultaron ser más
permanentes de lo esperado; tal es el caso, como ya se dijo,
de la redistribución regresiva del ingreso. En tales circunstancias,
no parece acertado suponer que dichas consecuencias puedan ser
revertidas sólo mediante políticas sociales, pues
ellas han demostrado ser insuficientes ante la magnitud de la
tarea. Por lo tanto, el reajuste de la política económica
no puede dejar de considerar los impactos sociales negativos
que la misma provoca y debieran proponerse cambios para evitar
que ello siga sucediendo. d) Resulta urgente identificar
en cada país los grupos vulnerables que, por su situación
y representatividad poblacional, ameriten un examen particular
de la actividad económica de la que dependen y una estrategia
ad hoc para mejorar su productividad y su inserción progresiva
en los mercados competitivos. En la región, una actividad
generalizada que tipifica bien a los grupos vulnerables es la
economía campesina. Hay que detener la corriente transformadora
de pobres rurales en pobres urbanos, quizá recreando y
adecuando a los tiempos la institucionalidad y las políticas
que acaben con su segregación. Es aquí donde el
apoyo estatal es indispensable; la asistencia financiera, tecnológica
y de organización, así como la remoción
de los obstáculos de estructura que impiden su articulación
productiva, merecen acciones de gobierno decididas y cuidadosamente
concebidas. e) La política social
impulsada en los últimos años tuvo como uno de
sus principales objetivos la reorganización de los servicios
sociales - sistemas de pensiones, salud y educación- mediante
criterios que ponen énfasis en la eficiencia, la reducción
del papel del Estado y el mayor protagonismo de la iniciativa
privada y el mercado. La amplia aplicación de reorganizaciones
de este tipo ha permitido advertir sus limitaciones, en especial
la menor atención que dedican a la equidad. Por este motivo,
es muy importante que continúen y se amplíen los
esfuerzos, ya en curso en varios países, por reorganizar
los servicios sociales mediante esquemas que combinen de forma
más apropiada la eficiencia con la equidad, y la intervención
estatal con la iniciativa privada y el mercado. 3. El Estado necesario Las modificaciones en el funcionamiento
económico y social plantean nuevas formas y modalidades
a la actividad del Estado. La reducción del Estado, y
el papel subsidiario que se le ha asignado, han propiciado, en
muchos países, su debilitamiento y desarticulación,
procesos que le impiden cumplir de manera cabal con sus responsabilidades.
No obstante, es impensable reeditar las formas de intervención
del pasado. Hoy, para tener legitimidad, la intervención
del Estado ha de ser selectiva, transparente, eficiente, de costo
y tiempo conocidos, consensuada, periódicamente evaluada
y verazmente informada. Lo principal es que la intervención
del Estado no sofoque ni desvirtúe los atributos que han
demostrado tener, en ciertas direcciones, el funcionamiento del
mercado y la iniciativa privada. Para cumplir con las finalidades
de encauzar el desarrollo, y para mantener su legitimidad, el
Estado ha de responder a una concepción distinta. No se
trata de avanzar en una trayectoria establecida en los primeros
esfuerzos de reforma y modernización del Estado ni de
profundizar y dar un paso más en una tendencia. Más
que eso, cabe repensar el Estado para volverlo capaz de encarar
problemas no resueltos y alcanzar los objetivos del proyecto
político que respalde la mayoría ciudadana. Se
trata de identificar las funciones emergentes, de establecer
instancias institucionalizadas de diálogo con el sector
privado, de rescatar aquellas funciones que el mercado no ha
asumido y que hoy se reconocen como necesarias. Resulta necesario
perfilar un desarrollo institucional que permita al Estado conducir
una gestión estratégica, con visión de mediano
y largo plazo y cumpliendo las funciones que ella implica. El
fortalecimiento y ampliación de su función reguladora
surge como una tarea prioritaria que condiciona el diseño
institucional y facilita al Estado la armonización de
intereses. Difícilmente puede esperarse
una acción pública trascendente si el Estado se
desenvuelve en medio de astringencia de fondos. Un aparato público
que paga mal a sus funcionarios, invierte poco y tiene baja capacidad
de gasto eficiente, está condenado a una inacción
que le traerá censura cuando se hagan escrutinios sobre
las responsabilidades incumplidas. El fortalecimiento de la capacidad
fiscal para la movilización de recursos y energías
aparece como tarea ineludible. El desarrollo territorial y la
descentralización pueden constituirse en factores dinámicos
de nuevas estrategias de desarrollo, las que, por cierto, también
condicionan el diseño institucional. La validación
de lo local, las posibilidades de participación de la
comunidad, la identificación de proyectos de expansión
productiva en ese nivel, abriendo conjuntamente espacios para
la orientación del desarrollo, favorecen nuevas concepciones
para el rediseño del Estado en cada país. Aunque presentadas de manera
sumaria, las líneas de acción sugeridas implican
una tarea de gran envergadura, cuyas dificultades no han sido
subestimadas por el ILPES. Sin embargo, si en algunos países
existen evidencias de que no se están alcanzando los resultados
esperados, urge una profunda reflexión sobre la forma
de superar los pasivos existentes en la economía y la
sociedad. En estos casos sería conveniente realizar un
debate abierto que, apoyado en rigurosas interpretaciones analíticas,
permitiera identificar las opciones de cambio y sus posibles
efectos. Dicho debate, en que debieran participar de manera amplia
todos los actores sociales, permitiría ir concertando
perspectivas e intereses con el fin de decidir el camino a seguir.
De todas maneras, la magnitud del desafío obliga a reconocer
que éste ha de ser planteado en un horizonte de mediano
y largo plazo, y que sólo alcanzará el éxito
esperado si cuenta con un sólido respaldo político. |
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ARTURO
NUÑEZ DEL PRADO