 |
|
|
|
|
|
|
|
|
| Publicaciones | |
|
FORMACION ACADEMICA Licenciado en Derecho. Universidad Mayor de San
Andrés, La Paz, Bolivia DOCENCIA Universidad Mayor de San Andrés, La Paz,
Bolivia PRINCIPALES ACTIVIDADES Ministro Secretario de la Presidencia de la República
de Bolivia, de Gobierno, Justicia e Inmigración y Sin
Cartera. I. INTRODUCCIÓN El análisis sobre el Derecho
Administrativo en el contexto de un Estado de Derecho y el tema
de la Gobernabilidad y los Sistemas de Regulación, efectuado
por los ilustres abogados Ignacio Astarloa, Julia Company, Pablo
Dermisaky, Joan Prats Catalá, Lic. Arturo Nuñez
del Prado, Ing. Claude Bessé y Lic. Flavio Machicado,
nos dan paso, al doctor Solares Gaité y al que habla,
para ingresar al tema concreto del Derecho y Procedimientos Administrativos
en la República de Bolivia. Las exposiciones sobre el aporte
del Derecho Administrativo al desarrollo del Estado de Derecho
y el Derecho Administrativo como garantía de los ciudadanos
y las empresas ante los privilegios y responsabilidades del Estado,
nos permitieron, no sólo una visión completa de
los aspectos doctrinales esenciales de esta institución,
sino también de su aplicación, para hacer posible,
cada vez con mayor propiedad, la defensa de los derechos individuales
de los ciudadanos, ante los actos legítimos de la administración
pública, realizados dentro de los principios de la legalidad
y del sometimiento pleno a la ley. La profundización del
modelo de economía de mercado, operada en los últimos
tiempos en muchos países latinoamericanos, en reemplazo
de los modelos económicos estatistas y dirigistas, trajo
consigo, como era de esperar, la implantación de los sistemas
de regulación y la legislación antimonopolio. Para muchos países de
nuestro Continente, esta experiencia es nueva. El "Estado
benefactor" reemplazado en Bolivia en 1.985, por el "Estado
subsidiario", basado en el principio de la subsidiaridad,
en el marco de la economía de mercado, pone especial cuidado
en la protección de la iniciativa privada y la libre competencia,
absteniéndose de realizar actividades de productor y comerciante.
Paralelamente, también pone énfasis en actividades
de interés social y colectivas, como la salud pública,
la seguridad social, la defensa, las relaciones exteriores y
la legislación. La consolidación del Estado
subsidiario en Bolivia, sin embargo no sería posible sin
la presencia de un Estado de Derecho el que, esencialmente, significa
el funcionamiento de un régimen en el que la vigencia
del derecho, es anterior a la actuación de la administración
y esta se encuentra subordinada al ordenamiento jurídico
del país; al mismo tiempo y en forma coincidente, los
derechos de los bolivianos se encuentran garantizados con el
funcionamiento de tribunales cada vez más independientes
para conocer y resolver las contiendas. El Estado de Derecho y la concepción
de la subsidiaridad en Bolivia y casi en la totalidad de los
países de Latinoamérica, sería imposible
si no fuesen vigentes en forma plena, la democracia y el imperio
de la Constitución y de las leyes. El afianzamiento de la democracia
y el desarrollo del modelo de economía de mercado en Bolivia,
dentro de un mundo cada vez más globalizado, determinó
el surgimiento de nuevas instituciones y con ellas, viejas normas
del derecho administrativo se renuevan, dando lugar a la aplicación
de disposiciones destinadas a la defensa del ciudadano, no sólo
ante los privilegios del Estado, sino también previniendo
posibles acciones abusivas, depredatorias y monopólicas
de los agentes económicos que actúan en el mercado. II. UNA MIRADA HACIA EL PASADO El sistema de intermediación
financiera en Bolivia, tiene en la Ley de Bancos, promulgada
el año 1928, el antecedente legislativo más antiguo,
respecto a la vigencia del derecho administrativo y la aplicación
de sus procedimientos. La Ley de Bancos de 19281 permitía
al Superintendente de Bancos, la aplicación de multas
como penalidad por infracciones a dicha Ley o la liquidación
de bancos por causas muy específicas 2. Estos actos de
ejercicio de potestad sancionadora, podían ser apelados
ante el Ministro de Hacienda, cuya decisión, a su vez,
también podía ser recurrida de nulidad ante la
Corte Suprema de Justicia3. De acuerdo al antiguo procedimiento
civil, el recurso de nulidad se debía interponer ante
el mismo tribunal o juez que pronunció la sentencia. La Superintendencia de Bancos
en 1928, era una dependencia del Ministerio de Hacienda, por
tanto, constituía parte directa del Poder Ejecutivo. Hoy
la Superintendencia es una entidad autárquica, independiente
administrativa y jurídicamente, pero ligada al Poder Ejecutivo
en una forma diferente. En el procedimiento empleado
por la Ley de 1928 para la apelación de las decisiones
del Superintendente, se mezclaban la vía administrativa
en estricto sentido y la vía jurisdiccional, formando
prácticamente una especie de unidad procesal. La revocatoria de la decisión
del Superintendente y la apelación al Ministro de Hacienda,
se hallaban en el campo administrativo. El recurso de nulidad
ante la Corte Suprema de Justicia, como instancia final que revisaba
las decisiones del Ministro de Hacienda. De esta manera el ámbito
administrativo se prolongaba al ámbito jurisdiccional.
En realidad el recurso de nulidad tramitado en la justicia ordinaria,
era la continuación, en último grado, del proceso
iniciado por el Superintendente. La Ley de Organización
Judicial promulgada en 18574 y la Constitución Política
del Estado promulgada en 1878 por el Presidente Hilarión
Daza, establecían como una de las atribuciones de la Corte
Suprema de Justicia: "Conocer de las causas contenciosas
que resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del
Poder Ejecutivo", así como: "Conocer de las
demandas contencioso-administrativas a que dieren lugar las resoluciones
del mismo".5 El más alto tribunal de
justicia de Bolivia, desde la aprobación de sus códigos
de procedimiento en los primeros años de la fundación
de la República, ya estaba facultado para conocer las
demandas contencio - administrativas. Esto quiere decir que el
derecho administrativo estaba presente ya en esa época,
como consecuencia de la implantación de la doctrina del
derecho civil y legislación francesa en la República
de Bolivia, iniciada por el Mariscal Andrés de Santa Cruz. De acuerdo a la doctrina y la
jurisprudencia sobre los juicios contencio - administrativos,
sometidos a conocimiento de la Corte Suprema, ésta institución,
se refería a "la discusión, en procedimiento
contradictorio, de uno o más puntos resueltos con anterioridad
por el Ejecutivo, a reclamación de quién se cree
herido en sus derechos, en conflicto con el interés público". La disposición sobre las
atribuciones de la Corte Suprema respecto al conocimiento de
los procesos contencioso- administrativos establecida en la Constitución
de 1878, se encuentra totalmente vigente y con el mismo texto,
en la actual Constitución boliviana promulgada en 1967,
así como también en el Código de Procedimiento
Civil 6 y en la Ley de Organización Judicial de 1993.
7 Volviendo un poco al pasado,
independientemente de los procesos contenciosos, en 1851 se incorporó
al Procedimiento Civil, el "recurso de nulidad por falta
de jurisdicción" de toda resolución definitiva
dada en juicio verbal o escrito, cualquiera haya sido el asunto
contencioso sobre el que hubiese recaído. Esa Ley, determinaba
que conocieran este recurso los Tribunales o Jueces que tienen
por ley, "la facultad de juzgar, en primera instancia, al
funcionario público, que se hubiese arrogado jurisdicción". El recurso de nulidad por falta
de jurisdicción incorporado a nuestra legislación
el siglo pasado, era procedente, y aún lo es en 1999,
cuando los funcionarios usurpan funciones que no les competen
o ejercen jurisdicción o potestad que no emana de la Ley. La Corte Suprema, en virtud del
recurso de nulidad, a partir de la promulgación de la
Ley de Bancos en 1928, dentro del campo financiero, revisaba
las decisiones del Ministro de Hacienda, que eran eminentemente
administrativas; en muchos casos, yendo más allá
de la ley, ya que no-sólo resolvía recursos por
usurpación de funciones o el ejercicio de jurisdicción
o potestad que no emanaba de la ley, sino también revisaba
los actos administrativos legítimos determinados por un
Superintendente, sobre multas o disposiciones prudenciales. En 1989 mediante Decreto Supremo8
que norma la organización de la Superintendencia de Bancos,
se reglamentó el procedimiento administrativo determinado
en la Ley de 1928. Dicha disposición como una forma de
aclaración establece que: "La entidad o persona sancionada
por la Superintendencia de conformidad a lo establecido en la
Ley General de Bancos, disposiciones complementarias y otras
leyes que la rigen, podrá interponer únicamente
los siguientes recursos: de revisión ante la misma autoridad;
de apelación ante el Ministro de Finanzas y de Nulidad
ante la Corte Suprema de Justicia". Este mismo Decreto Supremo, aun
siendo una norma de menor jerarquía que la Ley, señala
que: "la interposición de los recursos anteriores,
no suspenderá la ejecución de las resoluciones
impugnadas". El Decreto Supremo reglamentario aludido, establece
el principio procesal del efecto devolutivo que, en el sistema
financiero, resulta esencial, para evitar que las decisiones,
acciones y medidas de los superintendentes, respecto a las entidades
supervisadas, queden sin efecto, frente a la interposición
de recursos de revisión y de apelación. Años más tarde,
en 1993 cuando se promulgó la nueva Ley de Bancos y Entidades
Financieras Nº 1488, se recogió la norma de la abrogada
Ley de Bancos de 1928 y también la no suspensión
de los efectos de las resoluciones del Superintendentes que hubiesen
sido impugnadas o sea, se consagró el precepto procedimental
del efecto devolutivo. En la Ley de Bancos de 1993 también
se introdujo la disposición por la que, para hacer procedente
el recurso de nulidad, contra resoluciones del Superintendente
disponiendo sanciones pecuniarias, se debe hacer el depósito
del cien por cien de las multas. Por otra parte, se fijaron con
precisión los plazos para interponer los recursos de revisión
y para resolver los mismos, así como también el
plazo para la apelación ante el Ministro de Hacienda y
el de pronunciamiento de esta autoridad. La Ley de Bancos de 1993, al
establecer el procedimiento de recurso de nulidad y que el tribunal
jurisdiccional, anule o confirme la apelación ante el
Ministro de Hacienda, permitía que el procesamiento administrativo
termine dependiendo, en última instancia, de la decisión
de la Corte Suprema de Justicia. Por otra parte, la Ley de Seguros
y Reaseguros de 19789, en forma muy escueta, también normaba
la apelación ante el Ministro de Finanzas 10 y en caso
de multa, determinaba el previo depósito de la misma a
nombre de la Superintendencia. La abrogada Ley de Seguros de
1978, no establecía el recurso de nulidad ante la Corte
Suprema de Justicia, entendiéndose que la falta de esta
disposición expresa, no anulaba dicho recurso, en consideración
a que este dispositivo es de orden público y por su aplicación,
por analogía, de las normas de la Ley de Bancos. Sin embargo, considero que la
intención de los redactores y legisladores de la Ley de
Seguros de 1978, aparentemente, era que el procedimiento administrativo
concluya en el Ministro de Hacienda, sin dar lugar a que, las
resoluciones de este, sean anuladas o confirmadas por la Corte
Suprema de Justicia. También las normas de
creación de la ex - Comisión Nacional de Valores,
siguiendo los preceptos de la Ley de Bancos y la Ley de Seguros,
al tratar sobre las facultades de la Comisión, permitían
también la apelación ante el Ministro de Hacienda,
de las resoluciones de esa entidad supervisora. El tradicional recurso de nulidad
por falta de jurisdicción en el procedimiento civil de
1851, actualmente corresponde al "recurso directo de nulidad",
normado en el Código de Procedimiento Civil promulgado
en 1.97511 . Este recurso procede contra todo acto o resolución
emanados de autoridad pública que no fuere judicial y
que hubiere obrado sin jurisdicción, sin competencia o
cuando esta hubiere cesado o estuviere suspensa. Teniendo en cuenta las causales
determinadas por el Procedimiento Civil, limitadas a la falta
de jurisdicción o que fueren ejercidas sin competencia,
el recurso de nulidad al que se refería la Ley de Bancos
de 1928 así como la de 1993, por actos legítimos
del Superintendente de Bancos, generalmente no prosperaban o
era muy difícil su tramitación. Por esa razón, la Ley
que en octubre de 1994 remplazó la apelación por
el recurso jerárquico, deja expedita la vía jurisdiccional
pero dentro del procedimiento contencioso, como proceso distinto,
desechando el viejo recurso de nulidad que era la conformación
del procesamiento administrativo. III. LAS NORMAS ACTUALES DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL SISTEMA FINANCIERO La Ley de Pensiones promulgada
en 199612, al tiempo de crear el Sistema de Regulación
Financiera (SIREFI), regido por la Superintendencia General,
creó también la Superintendencia de Pensiones y
la de Valores en sustitución de la Comisión Nacional
de Valores. La Superintendencia General del SIREFI, inicialmente
se pretendió convertirla en una especie de superintendencia
de superintendencias sectoriales, fuera de su condición
de órgano de última instancia para el conocimiento
de recursos jerárquicos. La Ley de Pensiones al señalar
que el Sistema de Regulación Financiera, formado por las
superintendencias de bancos, pensiones, valores y seguros, estaba
"regido" por la Superintendencia General y al darle
a estas funciones de fiscalización sobre las superintendencias
sectoriales, buscaba una unidad de acción, pero a costa
de la autarquía de las superintendencias. No obstante, fue el primer intento
de ordenamiento de las entidades reguladoras y supervisoras de
las actividades financieras, para organizarlas dentro de un "sistema"
de superintendencias. La Ley de Pensiones fue la medida
fundamental que cambió el procedimiento administrativo
en el sistema financiero, en concordancia con las normas procedimentales
administrativas, introducidas en Bolivia en 1994 mediante la
Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) 13 La Ley del SIRESE Nº 1.600,
introdujo por primera vez la denominación de "recurso
jerárquico", al que, en la Ley de Bancos de 1928
y de 1993, se denominaba recurso de apelación y, "recurso
de revocatoria" al que, a partir de 1993, lo conocíamos
como recurso de revisión. El Ingeniero Claude Besé,
Superintendente General, expuso el tema del Sistema de Regulación
Sectorial (SIRESE), que tiene como objeto regular, controlar
y supervisar aquellas actividades de los sectores de telecomunicaciones,
electricidad, hidrocarburos, transportes y aguas, para que operen
eficientemente, contribuyan al desarrollo de la economía
nacional y tiendan a que todos los habitantes de Bolivia puedan
acceder a los servicios.14 En cambio, las superintendencias del
SIREFI, actúan con el fin de garantizar la solvencia patrimonial,
la transparencia y la eficiencia de las entidades operadoras
dentro del sistema financiero. Para estos efectos, ya lo señaló
el Ing. Besé, las superintendencias sectoriales del SIRESE,
deben promover, la competencia y eficiencia en las actividades
de los sectores regulados e investigar posibles conductas monopólicas,
anticompetitivas y discriminatorias en las empresas y entidades
que operan en los sectores mencionados anteriormente.15 La más importante de las
funciones del Superintendente General del SIRESE, es la de "conocer
y resolver de manera fundamentada, los recursos jerárquicos
contra las resoluciones de los Superintendentes Sectoriales"
16 En este aspecto, el Superintendente de la Superintendencia General, tiene la misma
atribución. IV. LOS RECURSOS DE REVOCATORIA
Y JERÁRQUICO Los recursos de revocatoria y
jerárquico creados por la Ley SIRESE Nº 1.600 y adoptados
por el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), constituyen
el nuevo ordenamiento del procedimiento administrativo. El recurso de revocatoria, permite
que las resoluciones pronunciadas por los superintendentes sectoriales,
puedan ser impugnadas por cualquier persona natural o jurídica,
o los órganos competentes del Estado, cuando demuestren
razonablemente que han sido perjudicados en sus intereses legítimos
o en sus derechos. Este recurso debe ser interpuesto, ante la
misma superintendencia sectorial. El recurso de revocatoria es
en efecto devolutivo.17 El recurso jerárquico,
equivalente al antiguo recurso de apelación ante el Ministro
de Hacienda, establece que la resoluciones denegatorias a los
recursos de revocatoria pronunciadas por los superintendentes
sectoriales, puedan ser impugnadas en recurso jerárquico
ante la Superintendencia General del SIRESE, la cual debe pronunciarse
mediante resolución administrativa. El recurso jerárquico
agota el procedimiento administrativo.18 Al cambiar el recurso de nulidad
ante la Corte Suprema de Justicia, por el recurso contencioso
administrativo, quedó definida la competencia del administrador
publico, con perfecta claridad. Sin embargo, no se niega el control
jurisdiccional respecto al administrador. El proceso contencioso
administrativo por la vía jurisdiccional procede "en
los casos en que hubiere oposición entre el interés
público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado
o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente
ante el Poder Ejecutivo y agotando ante ese Poder todos los recursos
de revisión, modificación o revocatoria de la resolución
que le hubiere afectado".19 El proceso contencioso-administrativo,
por las resoluciones del Poder Ejecutivo, debe ser tramitado
ante la Corte Suprema de Justicia, en la vía ordinaria
de puro derecho.20 Lo importante es destacar que
el proceso contencioso-administrativo, no es la continuación
del procedimiento administrativo, ya que este se agota en el
Poder Ejecutivo. Se trata de un procedimiento nuevo y distinto
que, aun con un fallo de la Corte Suprema en contra de la resolución
dictada por el órgano del Poder Ejecutivo, no dispone
la modificación de este, lo que sucede es que simplemente
"protege un derecho perfecto violado, más que la
reparación de la lesión de un mero interés
legítimo" 21 El proceso contencioso -administrativo
normado en la legislación boliviana, es el procedimiento
de defensa del derecho del administrado, por el que se juzga
un acto realizado por la potestad administrativa del Estado,
cuando con ese acto se violó un derecho privado e individual. Esta norma, es esencial para
el desarrollo del procedimiento administrativo, ya que la misma,
determina la aplicación del principio de control judicial,
por el que los tribunales de justicia controlan la actividad
de la administración pública en términos
generales, sobre el adecuado cumplimiento de la Ley, para evitar
violaciones a la misma, por cualquier acto de administración
que realice. No obstante la antigüedad
de las normas sobre los recursos de nulidad por falta de jurisdicción
o competencia del funcionario público, así como
respecto al contencioso, sin embargo el desarrollo del derecho
administrativo en Bolivia fue escaso. Con la liquidación
del modelo de capitalismo de Estado y la implementación
del modelo de economía de mercado, que trajo la creación
de los sistemas de regulación, se ha producido un renacer
del procedimiento administrativo enriquecido por la moderna doctrina.
En realidad, más que un renacer, se trata de un nuevo
planteamiento del Derecho Administrativo, bajo distinta óptica. V. LA SUPERINTENDENCIA DE
RECURSOS JERÁRQUICOS En el ámbito de la actividad
financiera, no obstante la tradición normativa existente
en Bolivia desde 1.928, respecto al procedimiento administrativo
aplicable a las decisiones del Superintendente de Bancos y la
posibilidad de apelación ante el Ministro de Hacienda
y el ulterior recurso de nulidad, sustituidos por el recurso
jerárquico y el proceso contencioso - administrativo,
recién hace un año, en 1.998, mediante la Ley de
Propiedad y Crédito Popular22 se dispuso la organización
de la Superintendencia de Recursos Jerárquicos (Superintendencia General),
sobre la base de la transformación de la Superintendencia
General del Sistema de Regulación Financiera (SIREFI). La Superintendencia General es un órgano autárquico
y persona jurídica de derecho público, independiente
del Ministerio de Hacienda o de cualquier otro órgano
del Poder Ejecutivo, aun cuando vinculado a este por el principio
de la tuición, respetando la independencia de la Superintendencia General. La atribución de la Superintendencia
de Recursos Jerárquicos, es la de "conocer y resolver
los recursos jerárquicos contra las resoluciones del Superintendente
de Bancos y Entidades Financieras y del Superintendente de Pensiones,
Valores y Seguros, excepto las resoluciones que se refieren a
la liquidación forzosa de las entidades sujetas a supervisión
de las Superintendencias Sectoriales del SIREFI23. Esta excepción
que parece contra toda doctrina, sin embargo, es el resultado
de la experiencia en la liquidación de entidades de intermediación
financiera. La misma Ley, faculta al Poder
Ejecutivo, la aprobación mediante Decreto Supremo, a reglamentar
el funcionamiento de la Superintendencia de Recursos Jerárquicos.
En función de dicho mandato, en octubre de 1998, se aprobó
el procedimiento administrativo al que se sujetan las resoluciones
emitidas por las Superintendencia Sectoriales que forman el Sistema
de Regulación Financiera: Superintendencia de Bancos y
Entidades Financieras (SBEF), Superintendencia de Pensiones Valores
y Seguros (SPVS) y Superintendencia de Recursos Jerárquicos
(Superintendencia General). VI. NORMAS PROCESALES ADMINISTRATIVAS
DEL SIREFI El Sistema de Regulación
Financiera (SIREFI) tiene una norma especial a la que sujeta
el procedimiento administrativo que aplica, algo diferente a
la que tiene el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE),
aun cuando ligada a los mismos principios fundamentales del procedimiento
administrativo, como el de legitimidad, de verdad material, de
oficialidad, de informalismo, de debido proceso adjetivo, de
eficacia y de gratuidad. EL SIREFI se ajusta al Decreto
Supremo Número 25207 de 31º de octubre de 1998. 24 Con la experiencia del procedimiento
administrativo del SIRESE, que por analogía o en forma
supletoria aplica el Código de Procedimiento Civil para
resolver cuestiones no previstas expresamente en dicho reglamento,
la norma procesal del SIREFI citada, elimina la aplicación
supletoria o por analogía del Procedimiento Civil, ya
que los principios fundamentales del procedimiento administrativo,
como el de legitimidad, verdad material, informalismo, etc.,
le dan a este procedimiento, otra lógica que la prevaleciente
en el procedimiento común. La vigencia y aplicación
de las normas sobre los recursos de revocatoria y jerárquico
en los órganos que conforman el SIREFI, está determinada
por la Ley de Propiedad y Crédito Popular, en su artículo
42º. Las normas procesales administrativas
determinadas por la Ley de Propiedad y Crédito Popular,
reglamentadas por el DS 25207, no se aplican a otras entidades
del sistema financiero como por ejemplo el Banco Central de Bolivia,
el Ministerio de Hacienda o el Comité de Normas Financieras
de Prudencia (CONFIP).25 En consecuencia, los recursos
de revocatoria y jerárquicos, por el momento tienen aplicación
limitada, ya que solo rigen dentro del ámbito de los sistemas
de regulación SIRESE, SIREFI y SIRENARE. Sin embargo,
estos recursos serán de aplicación universal para
toda la administración del Estado, una vez que sea promulgada
la Ley de Procedimientos Administrativos. El Decreto Supremo número
25207 que rige las actividades de la Superintendencia de Recursos
Jerárquicos y los procedimientos administrativos dentro
del sistema financiero, empieza por normas sobre las resoluciones
que dictan el Superintendentes de Bancos y Entidades Financieras
y el de Pensiones, Valores y Seguros. Las resoluciones de los Superintendentes,
sólo se ejecutorian y causan estado, una vez de que vence
el plazo para ejercer el recurso jerárquico. En cambio
las resoluciones de la Superintendencia General causan estado una vez emitidas, por
ser estas de carácter definitivo y emitidas por un órgano
de ultima instancia en lo administrativo, en el que concluye
la vía administrativa. Los Superintendentes una vez
emitidas sus resoluciones, de oficio o a pedido de parte, las
pueden rectificar y aclarar en cuanto a sus errores formales,
sin alterarlas substancialmente. Por otra parte, los superintendentes
tienen la obligación de pronunciarse, ante el requerimiento
de los interesados, dentro de plazos que corren entre los 30
a 90 días. Lo importante es que la falta de pronunciamiento
de un Superintendente, dentro de los plazos predeterminados,
tiene efectos de resolución denegatoria tácita,
habilitando automáticamente el recurso jerárquico.
En consecuencia, está consagrado el silencio administrativo
negativo. Este es un derecho en favor del administrado que lo
reconocen la mayoría de las legislaciones de procedimiento
administrativo. El silencio administrativo negativo,
está incorporado en el proyecto de Ley de Procedimientos
Administrativos que, probablemente, será aprobada por
el Congreso Nacional hasta el mes de agosto del presente año
de 1999. Dicho proyecto señala: "Artículo 24 (Obligación
de resolver y silencio administrativo) I. La Administración
Pública está obligada a dictar resolución
expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma
de iniciación. II. El plazo máximo
para dictar la resolución expresa será el de seis
(6) meses desde la iniciación del procedimiento, salvo
que las disposiciones reguladoras de procedimientos particulares
establezcan uno mayor, que en ningún caso podrá
superar los ocho (8) meses. III. Transcurrido el plazo
previsto sin que la Administración Pública hubiera
dictado la resolución expresa, el administrado podrá
considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo
negativo, pudiendo deducir el correspondiente recurso administrativo
o, en su caso, jurisdiccional, o esperar la resolución
expresa de su solicitud. IV. Si se tratase de cualquier
recurso administrativo, el transcurso del plazo fijado para resolverlo
facultará al recurrente para ejercer la opción
a la que se refiere el numeral anterior. V. El vencimiento del plazo
de resolución no exime a la Administración Pública
de la obligación de resolver expresamente. Contra el incumplimiento
de este deber los interesados podrán exigir responsabilidad
a la autoridad o servidor público causante del retraso
injustificado conforme a lo previsto en la Ley Nº 1178 de
Administración y Control Gubernamentales y disposiciones
reglamentarias. VI.Exclusivamente en aquellos
trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias
de carácter general, el silencio de la administración
será considerado como una decisión positiva, debiendo
el interesado actuar conforme se establezca en esas disposiciones
" Lo importante es destacar que,
el silencio administrativo negativo, puede dar lugar a responsabilidad
a la autoridad que lo aplicó para evitar que, por la vía
del silencio o denegatoria tácita, los servidores públicos,
no cumplan con su deber o rehuyan adoptar una decisión
o resolver algún asunto. La prueba requerida de oficio
por el Superintendente o presentada por las partes, debe ser
valorada por los Superintendentes, de "acuerdo al principio
de la sana crítica o valoración razonada de la
prueba".26 Para evitar una deformación
de los recursos administrativos, no son recurribles las medidas
internas, preparatorias de decisiones administrativas, circulares
y comunicaciones que instruyan o recuerden a los supervisados
el cumplimiento de normas, incluyendo informes y dictámenes,
aunque sean de requerimiento obligatorio. 27 El Decreto Supremo de procedimientos
administrativos del SIREFI, permite a las partes, el desistimiento
de peticiones, pretensiones y recursos ante el Superintendente.
El desistimiento produce la ejecutoria de las resoluciones recurridas
en relación a la parte que desiste.28 En un recurso administrativo,
pueden ser parte del mismo, toda persona individual o colectiva,
pública o privada u órgano del Estado que invoque
un derecho subjetivo o interés legítimo relacionado
con la materia del recurso. Sin embargo, por expresa prohibición
de la norma procedimental, las Superintendencias sectoriales
que emitan resoluciones recurribles, al ser instancias administrativas,
no pueden ser parte en los recursos originados en aquellas. 29 Las resoluciones sobre los recursos
dentro del SIREFI son: confirmatorias que ratifican en su totalidad
o en parte el dispuesto en la resolución recurrida; revocatorias
que pronunciándose sobre el fondo dejan sin efecto la
totalidad o una parte de la resolución recurrida y, repositorias
que disponen la realización de un acto previo considerado
imprescindible para el pronunciamiento del Superintendente Sectorial
o del Jerárquico. 30 El recurso de revocatoria procede
contra toda resolución definitiva de los superintendentes
sectoriales que causen perjuicio a los derechos subjetivos o
intereses legítimos del recurrente. Las resoluciones de
la superintendencias sectoriales, referentes a su organización
y administración interna no serán recurribles de
revocatoria. 31 Por la impugnación jerárquica,
el recurrente al que le fue negada total o parcialmente su petición,
tiene derecho al recurso jerárquico. Este recurso puede
ser utilizado también ante el silencio administrativo
negativo del Superintendente, respecto a la solicitud de revocatoria
de la resolución. 32 El recurso jerárquico
está normado en el capítulo V, Título Segundo
del Decreto Supremo Nº 25207. El recurso jerárquico
se interpone ante el superintendente sectorial que dictó
la resolución recurrible. Resuelto el recurso jerárquico,
33 queda expedita la vía contencioso administrativa conforme
lo dispone la Ley Nº 1.600, tramitándose este recurso
de acuerdo al procedimiento civil.34 El vencimiento del plazo sin
pronunciarse mediante la correspondiente resolución, por
parte de la Superintendencia de Recursos Jerárquicos,
produce los efectos de resolución denegatoria, quedando
vigente y con todos sus efectos, la resolución de la superintendencia
sectorial recurrida por su efecto devolutivo. Se debe aclarar que la interposición
de una demanda contencioso-administrativa, no suspende la ejecución
de la resolución emitida por la Superintendencia de Recursos
Jerárquicos y procede únicamente en los casos en
que se hubiera agotado la vía administrativa con la resolución
definitiva de la Superintendencia General. 35 De acuerdo al procedimiento de
las demanda contencioso -administrativa, el Fiscal General de
la República, actúa como demandado, teniendo la
obligación de hacer conocer a la Superintendencia de Recursos
Jerárquicos la providencia de admisión del recurso
dictada por la Corte Suprema de Justicia. Con el objeto de que la Superintendencia General no
quede al margen de los acontecimiento judiciales en los que se
tramita la vía contencioso-administrativa, el Decreto
Supremo Nº 25207 encomienda a la Superintendencia General actuar como coadyuvante
del Fiscal General para que esta autoridad, cuente con suficientes
elementos para asumir defensa, para cuyo efecto se debe remitir
de oficio, al Jefe del Ministerio Público, copia legalizada
de lo actuado y que sustente la resolución definitiva
dictada por la Superintendencia General, objeto de recurso contencioso-administrativo. VII. GARANTÍAS PARA
EL SUPERVISADO Por el principio de autotutela,
la administración pública dicta actos que tienen
efectos sobre los ciudadanos y ejecuta por sí misma sus
propios actos, sin perjuicio del control judicial posterior. Por el principio de sometimiento
pleno a la ley, la administración pública debe
regir sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a
los administrados el debido proceso. Los administrados podrán
realizar todos aquellos actos que la ley no prohiba, en cambio
la administración pública, sólo puede realizar
los actos que la ley le permite. En mérito a estos principios,
los superintendentes del SIREFI, en su labor fiscalizadora y
de supervisión de las entidades del sistema financiero
(bancos, seguros, valores y pensiones), ejercen actos administrativos
en ejercicio de la prerrogativa como: "potestad pública
caracterizada por el imperium estatal. La prerrogativa se ubica
en un plano superior a la relación jurídica singular,
siendo un poder abstracto general e irrenunciable, cuyo fundamento
emana del ordenamiento jurídico del Estado".36 En consecuencia, la posibilidad
de que los supervisados tengan el derecho de impugnar las resoluciones
administrativas de los superintendentes, buscando la rectificación
de las mismas, así como la facultad de recurrir jerárquicamente
en caso de negativa, para que en una instancia superior, sean
salvados los derechos de la persona individual o colectiva recurrente,
a lo que se debe agregar el ejercicio del recurso contencioso-administrativo,
como un distinto procedimiento, esta vez por la vía judicial
o jurisdiccional, representan mecanismos esenciales de defensa
y garantía para el supervisado. Bolivia en este orden, no obstante
las nuevas concepciones sobre los sistemas de regulación
y supervisión, tiene tradición al respecto. La
inclusión del procedimiento contencioso - administrativo,
el recurso de nulidad por falta de jurisdicción o falta
de competencia de cualquier autoridad pública que no fuere
judicial, contenida en disposiciones de los años 1832
y 1851, así como las normas sobre procedimientos administrativos
en el sistema financiero promulgadas en 1928, permiten sostener
que tenemos cierta tradición, aun cuando en este orden,
una práctica poco ortodoxa, desde el punto de vista procedimental,
por falta de norma expresa. El proyecto de Ley de Procedimientos
Administrativos que será remitido por el Poder Ejecutivo
al Congreso Nacional en pocas semanas más, determina que
las "Superintendencias que conforman el Sistema de Regulación
Sectorial (SIRESE), el Sistema de Regulación Financiera
(SIREFI) y el Sistema de Regulación de Recursos Naturales
Renovables (SIRENARE), en materia de procedimientos administrativos,
aplicarán sus leyes sectoriales y decretos reglamentarios,
por tratarse de normas especiales y, en lo conducente, los principios
de dicha Ley como norma de carácter general". De esa manera, se respetan las
peculiaridades de cada sistema de regulación, cuyos actos
no pueden equipararse a los actos administrativos del resto de
la administración pública. Por lo menos en el sistema
financiero, debido a lo delicado del sector, especialmente el
de intermediación financiera y del mercado de valores,
la aplicación fría de ciertos preceptos del derecho
administrativo, podrían provocar desajustes en el funcionamiento
de las actividades financieras, en las que debe protegerse la
confianza del público, sus ahorros y la solvencia de las
entidades que operan en la actividad bancaria, de seguros, valores
y pensiones. El bien jurídicamente protegido es el ahorro
del público, por tanto es imprescindible una adecuada
supervisión de las entidades financieras, sin desmedro
de los derechos de defensa de los reguladores. Tenemos los instrumentos esenciales
para aplicar con equidad y en busca de justicia, el derecho administrativo
y su procedimiento. Es justo reconocer que aun queda mucho por
recorrer, pero lo esencial es que tenemos clara la idea respecto
a la especialización de los procedimientos administrativos
dentro del Sistema de Regulación Financiera que, sin apartarse
un milímetro de los principios y doctrina del derecho
administrativo adjetivo, cuenta con su propio instrumento de
procedimientos, dedicado exclusivamente a velar por el interés
del supervisado y, a la vez, por la defensa del interés
colectivo compuesto por los ciudadanos que utilizan los servicios
de las entidades financieras. REFERENCIAS 1 Ley de Bancos 1928. Artículos
54, 57, 65 al 67, 69, 74, 75 y 77 últimos párrafos,
80, 105 y 151 segundo párrafo. |
|
|
ALFREDO
ARCE CARPIO