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FORMACION ACADEMICA Licenciado en Derecho, Ciencias Políticas,
Universidad Mayor de San Simón. Cochabamba, Bolivia. DOCENCIA Universidad Católica Boliviana. La Paz, Bolivia. PRINCIPALES ACTIVIDADES Ministro de la Corte Suprema de Justicia de Bolivia. INTRODUCCION Y ASPECTOS GENERALES Por el contenido de los apuntes
que me permitiré compartir con ustedes, el tema trata
más bien del escenario de algunos aspectos referidos a
la "Justicia Administrativa en Bolivia", un término
más comprensivo que el de los meros procedimientos, término
que incorpora aquel de la función del control jurisdiccional
sobre la actividad de la administración, denominado "contenciosa"
o "contenciosa administrativa". La aproximación al tema
resulta fundamental en un tiempo de profundas reformas institucionales,
que orientan la transición de un modelo de Estado benefactor
hacia otro subsidiario, más concentrado en sus tareas
esenciales y más correspondiente a su verdadera capacidad;
entre ellas precisamente la de contar con una justicia administrativa
que preserve el sometimiento de la actividad administrativa del
Estado al principio de legalidad bajo la garantía de un
sistema judicial independiente y que procure la seguridad jurídica
para todos los ciudadanos. El Estado boliviano se viene
transformando drásticamente en los últimos años;
a través de reformas legislativas se introdujeron modernos
sistemas de administración gerencial y de control gubernamental
(SAFCO, 1990). Se abandonaron las principales actividades productivas
y de servicio, las que se reemplazaron por una capacidad regulatoria,
(Capitalización, SIRESE, SIREFI y SIRENARE, 1995). Se
promovió la descentralización administrativa y
la participación popular (1994), se introdujeron reformas
al sistema de pensiones, valores y seguros, entre otras. Paralelamente, se tomaron iniciativas
orientadas a reformar el sistema judicial, introduciendo reformas
a la norma constitucional relativas a la estructura del Poder
Judicial con el establecimiento del Tribunal Constitucional y
del Consejo de la Judicatura, y otras medidas de orden normativo
como el reemplazo gradual de importantes disposiciones como el
Código Procesal Penal. En este proceso debe también
mencionarse la preparación de un anteproyecto de Ley de
Procedimientos Administrativos (cuya discusión se anunció
para el próximo Congreso Extraordinario de julio de 1999),
norma que junto con otras disposiciones como el Estatuto del
Funcionario Público, constituyen ingrediente fundamental
del denominado "Plan Integridad", que procura
fortalecer la eficiencia del servicio público y enfrentar
la lucha contra la corrupción a través de medidas
estructurales de corto y largo plazo en procura de la "institucionalidad",
como una política de Estado. No puede negarse que vivimos
un proceso intenso de reformas que plantea inquietantes preocupaciones
sobre temas que están en la agenda inmediata y generan
reflexiones sobre: la orientación adoptada, las bases
para sostenerla, los prospectos para su efectiva aplicación
y los resultados a obtenerse. Creo que éste es el caso
que nos ocupa en materia de "justicia administrativa",
cuando precisamente confluyen las inquietudes sobre los procedimientos
administrativos en vigencia, los proyectos, sus defectos y virtudes,
su aplicación uniforme o separada por algunos órganos
del Estado, o por los noveles sistemas regulatorios, la nueva
jurisdicción constitucional y la casi inexplorada competencia
jurisdiccional del contencioso administrativo. Los procedimientos administrativos,
independientemente de que sean varios o uno uniforme, en sede
administrativa, o bien deriven en una contención en sede
judicial, no constituyen un fin en sí mismo, son instrumentos
que viabilizan el Estado de Derecho, hacen posible y garantizan
que el ejercicio de la actividad administrativa se someta al
principio de legalidad y se privilegien los preceptos constitucionales. Como anota el jurista García
de Enterría (1986) al referirse a estas garantías
que brinda el procedimiento administrativo destaca: "El procedimiento administrativo
es la primera de esas garantías, en tanto que supone que
la actividad de la administración tiene que canalizarse
obligadamente a través de unos cauces determinados, como
requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad
legítima. El sistema de recursos contra los actos y disposiciones
constituye un segundo círculo de garantías, puesto
que permite a los administrados a reaccionar frente a los actos
y disposiciones lescivos a sus intereses y obtener eventualmente,
su anulación, modificación o reforma. En último
término, -y esto es, sin duda, lo más importante-
corresponde a los jueces y Tribunales pronunciarse definitivamente
sobre la legalidad de la actuación administrativa, bien
sea revisando a posteriori dicha actuación y anulando
en su caso, aquellos actos administrativos y disposiciones generales
que sean disconformes con el ordenamiento jurídico, a
través de los correspondientes recursos contencioso administrativos,
bien poniendo freno, por vía interdictal a aquellas actuaciones
de la Administración que constituyan vías de hecho." Los procedimientos administrativos
tienen, por tanto, un carácter esencialmente instrumental
en la realización del Estado de Derecho. Estoy seguro
que en las anteriores exposiciones, se abundó sobre la
importancia de este instituto procesal (Procedimiento Administrativo,
cuyo proyecto será próximamente discutido por el
Congreso Nacional), sin embargo, es preciso apuntar que, por
sus características fundamentales; (descritas en los tres
círculos por García de Enterría) estos procedimientos
conducen finalmente al proceso contencioso administrativo en
sede judicial y plantean para su análisis la tan largamente
discutida dicotomía entre la justicia judicial y la justicia
administrativa que moldearon los tradicionales sistemas francés
y anglosajón, hoy cada vez más cercanos en sus
similitudes y distantes en sus diferencias. ALGUNOS LINEAMIENTOS SOBRE
LA VOCACION DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA La legislación administrativa
en Bolivia transitó por diferentes modelos desde los mismos
orígenes de su vida republicana, reflejando falta de uniformidad
y coherencia normativa en el ámbito administrativo, lo
cual no es sino el resultado de una secuela de debilidades estructurales
constitucionales y políticas que rezagaron el desarrollo
de conceptos e instituciones, dejando como saldo una legislación
dispersa, y en muchos casos obsoleta o insuficiente. Este aspecto es particularmente
notable en el régimen agrario introducido por la Reforma
Agraria de 1953 que genera una deformación del modelo
judicial al establecer una modalidad de justicia retenida por
tribunales administrativos al seno del Poder Ejecutivo para atender
la resolución de conflictos por la tenencia de la tierra,
generando, según el profesor J.A. Davis "... un
imperdonable anacronismo y un absoluto desconocimiento de los
principios que informan el procedimiento administrativo". La Ley del Instituto Nacional
de Reforma Agraria (INRA) replantea la creación de tribunales
agrarios cuyo nombramiento surge del Poder Judicial, pero mantienen
la limitación establecida por el art. 176 de la CPE que
dispone que no corresponde a la justicia ordinaria modificar
y menos anular las disposiciones de la judicatura agraria cuyos
fallos constituyen "verdades jurídicas comprobadas,
inamovibles y definitivas". CAMBIOS EN LOS MODELOS DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Los modelos de procedimiento
administrativo están en crisis, originada en los profundos
cambios de la administración pública, aún
en los países orgullosos de ser artífices de sus
sistemas de control jurisdiccional. Por ejemplo, a tiempo de replantearse
la reforma estructural del Consejo de Estado Francés en
1986, (Ver. Jornadas Contencioso Administrativo Venezuela, pg.
97) la sobrecarga que tenían los tribunales administrativos
franceses a tiempo de aprobarse la Ley en 1987, a nivel del Consejo
de Estado superaba 20.000 casos pendientes. En los Estados Unidos, uno de
los problemas planteados tiene que ver con los alcances de la
revisión judicial y la excesiva producción normativa
de los entes reguladores. De acuerdo a Jerry L. Mashaw, (Jornadas
pg. 726). "...La reforma requiere más bien una
visión normativa de cómo debería funcionar
la actividad normativa de la Administración y una visión
estratégica de cómo hacer para que la revisión
judicial pueda constituirse en un apoyo y no en un obstáculo,
de tal visión normativa". Uno de los problemas
que plantea esta producción normativa ha sido su costo.
Los costos de las regulaciones federales podrían superar
varios miles de millones de dólares. El Plan de "National
Performance Review" (Al Gore, Por un Gobierno más
efectivo y menos costoso pag. 54), se trazó como línea
de acción que el Presidente debía expedir un mandato
que exigiera a las agencias federales la realización de
una revisión interna de los reglamentos gubernamentales
durante los próximos 3 años para reducirlos en
un 50%. Si bien, de acuerdo al profesor
García de Enterría (Hacia una Nueva Justicia Administrativa.
pg. 37) el sistema inglés ofrece un ejemplo de efectividad
de control judicial de la administración, digno de resaltarse
en el panorama comparado, han sido frecuentes las polémicas
entre el gobierno y las cortes que tienen a su cargo la revisión
judicial de los actos administrativos, al extremo que (como anota
una crónica de la revista The Economist en Diciembre 1995)
Lord Donaldson comentó: "cualquier gobierno que
pretenda ser inmune a una revisión independiente sobre
la legalidad o ilegalidad de sus acciones es potencialmente despótico". Varios estudiosos del Derecho
Administrativo, como Guido Tawil (Administracion y Justicia,
pg. 509) señalan la dificultad de aportar "soluciones
globales de probada eficacia", y resalta , citando al norteamericano
Ely, que "el mal funcionamiento de un sistema aparece
no tanto cuando genera resultados con los cuales uno no puede
coincidir, sino cuando el proceso de toma de decisiones no resulta
confiable", y destaca que "... los más brillantes
cuerpos normativos presentan en este sentido escasa utilidad
sin la voluntad política de aplicarlos ;.. y que el factor
humano es sin duda.. el componente principal de todo sistema
y su importancia trasciende el mas deslumbrante cuerpo normativo" Es precisamente la construcción
normativa relativa al procedimiento administrativo y el proceso
contencioso administrativo que, en Bolivia, desde su formulación
constitucional, presente aún severas restricciones a la
formulación de la voluntad administrativa, al sistema
recursivo y fundamentalmente al control judicial, en detrimento
tanto del ciudadano como del Estado. Frente a este contexto, me permito
plantear algunos aspectos críticos en el escenario de
la "justicia administrativa" en Bolivia. EL CONTEXTO DE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 1. LA JUDICIALIZACION O JURISIDICCIONALIZACION
DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Una de las preocupaciones que
asalta a los administradores públicos y a los propios
administrados frente a los procedimientos administrativos es
su excesiva "judicialización" o "jurisdiccionalización",
en las instancias administrativas, sobre todo en las etapas de
impugnación mediante los recursos administrativos. La preocupación podría
cobrar sentido si se toma en cuenta que en Bolivia, existe una
limitada disponibilidad legal y tradición práctica
para impugnar la actividad administrativa, fundamentalmente por
la ausencia de procedimientos administrativos efectivos que dispongan
recursos impugnatorios accesibles, excepción hecha de
las recientes experiencias en el marco del régimen regulatorio,
y porque la vía del control judicial a través del
contencioso administrativo, es de escasa utilización,
aparte de las demoras en su tramitación. Sin embargo, la jurisdiccionalización
del procedimiento, constituye el marco legal y procesal inexcusable
que somete la actividad administrativa del Estado a reglas o
pautas formales para la producción de los actos administrativos
y permite impugnar sus propios actos. Otro es el tema de la complejidad
que pueda darse a estas formas o procedimientos, más o
menos asimilables a determinado modelo de procedimiento judicial
y que, indiscutiblemente deben ser cuidadosamente examinadas
a tiempo de aprobarse los instrumentos respectivos, máxime
si se toma en cuenta la tradición "judicialista"
de la práctica procesal. En todo caso, los procedimientos
sencillos redundarían en justicia administrativa más
equitativa y rápida, en las que los administradores y
jueces eviten en lo posible argumentaciones meramente procesales
y se concentren a los que interesa a las partes: el fondo mismo
de sus controversias. Sobre este aspecto es fundamental
mantener la distinción de la actividad jurisdiccional
en sede administrativa y en sede judicial. En la primera, si
bien la administración juega un papel de juez y parte,
preserva un principio de imparcialidad y de ecuanimidad, concebida
no como el abandono de su interés de parte que representa
el interés general y promueve el cumplimiento de sus específicos
fines o cometidos públicos, sino como el que brinda un
tratamiento indiscriminado de debido proceso a quienes acuden
ante ella. En la sede judicial, el juez,
es un tercero entre la administración y el administrado;
el debido proceso judicial garantiza la igualdad de las partes
ante el juez, quien actúa con absoluta sujeción
únicamente al principio de legalidad. Esta distinción lleva
a precisar otro punto importante, referido a la producción
de los "actos administrativos" y particularmente aquellos
en los que se distinguen momentos de mayor o menor intensidad
"reglada" o "discrecional". 2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS,
SU INTENSIDAD REGLADA Y DISCRECIONAL En este proceso de innovación
legislativa, coincidimos con el administrativista venezolano
Brewer Carrias, en señalar que los procesos de codificación
o avances legislativos en materia administrativa, "...
más que esfuerzos de regular las meras formalidades para
la producción de los actos administrativos, constituyen
un esfuerzo de codificación del derecho administrativo
en sí mismo, o por lo menos, de sus principios generales,
para guiar la conducta de los órganos de la Administración
en las relaciones con los particulares garantizando sus derechos". En efecto, de prosperar la aprobación
de la Ley de Procedimientos Administrativos -que incluye un capítulo
sobre el acto administrativo - se estarían sentando cimientos
fundamentales para el desarrollo del derecho administrativo boliviano.
El tratamiento de la producción del acto administrativo,
sus formas, efectos, consecuencias, nulidades y anulabilidades,
constituyen la viga principal del ordenamiento de la actividad
administrativa. Pero, el tratamiento de los actos
en el marco de una actividad administrativa diversa, que tiene
un acelerado proceso de cambios tecnológicos, cada vez
más eficaces, enfrenta a los órganos de la administración
particularmente a los reguladores con el hecho incontrastable
de que la actividad administrativa no puede estar plena y totalmente
reglada, existen espacios en los que se hace indispensable producir
actos administrativos con elementos constitutivos de mayor "Discrecionalidad"
(antes llamados actos discrecionales). Esta situación debe llevar
a la concepción de que el bloque de legalidad, o principio
de juridicidad supone no sólo el cumplimiento de los aspectos
formales (en su caso no reglados) en sentido amplio, sino también
los de la razonabilidad, la coherencia, concordancia, justicia
y buena fe dentro de los límites de la juridicidad. Marco
que hace imperativo un tratamiento más cuidadoso en la
motivación de los actos administrativos para asegurar
su legitimidad y transparencia. Como anota Sesin: "Esta nueva concepción
de la juridicidad de la acción administrativa nos obliga
a ser más prolijos en cuanto a la ubicación correcta
de lo discrecional. En otros tiempos, bastaba decir que todo
lo que no estaba previsto por la normatividad era discrecional.
Hoy la situación es más compleja, por cuanto la
discrecionalidad no está "fuera" sino "dentro"
del orden jurídico". Por ello es fundamental examinar
los ámbitos normativos dentro de los cuales pueden discurrir
los espacios de actividad discrecional en la actividad administrativa.
Este aspecto, ya fue introducido, desde la óptica de la
responsabilidad por la función pública, a manera
de exención, por el artículo 33 de la Ley 1178.
Uno de los postulados principales de esta norma, "el accountability",
o bien la rendición de cuentas, no sólo por la
forma sino por los resultados de la gestión, merecen conjugarse
en el análisis de la aplicación de los procedimientos
administrativos en lo que respecta a la producción de
"actos administrativos". 3. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Es todavía válido
el comentario que formulaba el profesor J.A.Dávis hace
casi treinta años sobre el tema del contencioso administrativo
en Bolivia, cuando señalaba: "... la perentoria necesidad
de codificar la materia contencioso administrativa, que el país
era uno de los Estados del mundo que acusaba mayor atraso y puerilidad
administrativa en todos los aspectos, al advertir que las reglas
procedimentales existentes son dispersas, inconexas y empíricas
que no pueden configurar un verdadero procedimiento administrativo,
todo en detrimento de los derechos e intereses de los administrados
frente a una administración abusiva, advirtiendo que...
no se había legislado, siquiera sobre el recurso jerárquico
u otros procedimientos, por lo que había surgido un verdadero
caos en el control jurisdiccional". En esta materia, al margen de
la reforma constitucional de 1994, que eliminó el concepto
de la doble personalidad del Estado, (y anecdóticamente
dejó temporalmente sin norma adjetiva al procedimiento
contencioso administrativo, por una derogación accidental
producida con la aprobación de la Ley del Tribunal Constitucional,
restituida recientemente por la Ley 1979) en Bolivia no existe
un régimen normativo actualizado que regule de manera
adecuada y suficiente el proceso contencioso y contencioso -
administrativo. La CPE en su art. 118 prevé
que es atribución de la CSJ resolver las causas CONTENCIOSAS
que resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del
Poder Ejecutivo, y de las demandas CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVAS
a las que dieren lugar también las resoluciones del mismo
Poder. Estos dos procedimientos, el
CONTENCIOSO, y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, se encuentran reglamentados
por el Código de Procedimiento Civil en los artículos
775 al 781. Los procesos contenciosos resultantes de contratos,
negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo se tramitan ante
la CSJ como procesos ordinarios de hecho o de puro derecho, según
la naturaleza del asunto. Los procesos contencioso administrativos
se tramitan también ante la CSJ, como procesos ordinarios
de puro derecho. Sin embargo, esta construcción
legal del contencioso, además de no tener una referencia
clara en materia jurisprudencial tiene las dificultades conceptuales
que fueron oportunamente advertidas por Carlos Morales Guillén
quien, al comentar esta norma advierte sobre la dificultad que
presenta la construcción conceptual del contencioso, indicando
que: "Ha de advertirse que
no está debidamente aclarada la razón y finalidad
de este instituto, ni por la doctrina, ni por los constitucionalistas
nacionales, ni por la jurisprudencia, que prácticamente
no presenta caso alguno sobre la materia". Añade que es evidente
la duplicación confusa con el contencioso - administrativo,
los problemas que genera para los jueces que conocen de las controversias
relativas a contratos (no están suficientemente regulados,
excepto en la Ley 1178, sólo a efectos de la jurisdicción
coactiva fiscal), concluyendo que: "...Sin lugar a contradicción
posible, las causas contenciosas que derivan de los contratos,
negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y las acciones
contencioso administrativas... son una sola y misma cosa, sin
que tenga justificación ninguna su tratamiento diferenciado". La jurisprudencia en esta materia
no alcanza a una docena de casos durante los últimos 12
años, con excepción de un caso importante, el N
030/97 cuyo relator es el Ministro Oscar Hassenteufel Salazar,
que resuelve un problema del texto constitucional respecto al
ámbito de los contencioso administrativos intentados contra
resoluciones dictadas por los Municipios. Las reformas normativas, judiciales
y las políticas de promover la "institucionalidad"
deberán inexcusablemente abordar el tema de la justicia
administrativa. Debe definirse una vocación o modelo conceptual
del alcance del control judicial de actividad administrativa
del Estado que se exprese en un proceso contencioso que no se
restrinja a un sistema recursivo adicional contra el Estado y
menos limitado a una onerosa o casi inalcanzable acción
ante la Corte Suprema de Justicia. El contencioso es, por esencia,
el ámbito de competencia jurisdiccional independiente
e idóneo que debe atender y resolver las diferencias entre
el Estado y el ciudadano y sus respectivas pretensiones en paridad.
La garantía de la revisión judicial de los actos
de la actividad administrativa sólo podrá ser efectiva
en la medida que el proceso contencioso administrativo tenga
un régimen procesal adecuado que permita tanto al ciudadano
como al Estado, contar en igualdad de condiciones con un debido
proceso. Estas anotaciones mueven a concluir
sobre la urgente necesidad de formular una legislación
coherente sobre lo contencioso administrativo en Bolivia. El
contencioso es, como señala su nombre, una contención
o controversia con la Administración, que puede surgir
tanto respecto de un acto administrativo acusado de vulnerar
el principio de legalidad, como respecto de un derecho subjetivo
o un interés legítimo, bajo la premisa que la contención
se verifica entre partes paritarias, aún cuando una de
ellas sea el Estado, teniendo el juez administrativo la capacidad
de terminar las consecuencias de la ilegalidad o ilegitimidad,
la lesión de los derechos, restableciendo el orden jurídico
y en su caso determinando su reparación. 4. LA RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO Ni la Constitución ni
el régimen legal secundario (con excepción del
régimen judicial de la denominada "caja de reparaciones")
establecen de manera explícita un régimen de responsabilidad
para el Estado en sus funciones ejecutiva, legislativa y judicial.
El marco normativo tiende a limitar su tratamiento a la responsabilidad
de los funcionarios evadiendo la posibilidad que el propio Estado
sea responsable frente a los ciudadanos. La evolución
del Estado de Derecho se marcó precisamente por el tránsito
de un Estado soberano irresponsable a un Estado democrático
que asume responsabilidad objetiva frente a su ciudadanía.
La tendencia a derivar la responsabilidad de los actos de la
administración a sus eventuales funcionarios debe superarse
legislativamente, la norma debe contemplar la posibilidad de
asignar responsabilidad directa al Estado por su actividad administrativa,
legislativa o judicial frente a sus destinatarios agraviados,
sin perjuicio del tratamiento disciplinario o de responsabilidad
repetida a quienes corresponda. La aprobación en 1990
de la Ley N 1178, de Administración y Control Gubernamentales
(SAFCO), constituyó un significativo avance en la construcción
de conceptos y sistemas esenciales para el desempeño de
la actividad administrativa, la gerencia pública y el
control gubernamental que deben rescatarse. La introducción de la
noción del "accountability" en la gestión
pública, es decir la obligación que tiene el servidor
público, indistintamente de su jerarquía, de rendir
cuenta por el desempeño de su función, no sólo
por la forma, el cumplimiento de objetivos, sino fundamentalmente
por resultados que cuenten, modificó superadas estructuras
conceptuales que sometían la actuación administrativa
a un régimen estrictamente reglado y poco responsable.
Esta noción puede constituir uno de los pilares fundamentales
para avanzar en el proceso de reformas del Estado, ampliando
su espectro, alcance y ventajas; el Estado deberá ser
capaz de responder a la colectividad por su desempeño,
garantizar la consecución del bien común, rendirle
cuentas por los resultados logrados y someterse, en caso de surgir
diferencias, a los procedimientos que garanticen un verdadero
"Estado de Justicia". 5. EL CONTENCIOSO Y EL CONTROL
CONSTITUCIONAL El establecimiento del Tribunal
Constitucional como órgano especializado de control de
la constitucionalidad, paralelo al mantenimiento de las competencias
jurisdiccionales de tribunales administrativos, como la CSJ y
demás tribunales en materia contenciosa y contenciosa
administrativa, con facultad para controlar los actos administrativos
del Poder Ejecutivo de acuerdo al profesor francés F.
Moderne, configuran un nuevo modelo de Poder Judicial, y en cierta
medida, una concepción novedosa al enfoque tradicional
de la separación de poderes. En efecto, el juez administrativo,
la Corte Suprema de Justicia y las Cortes Superiores de Distrito
tienen como función legítima la resolución
de las contiendas en función de la ley, mientras que el
juez constitucional está concebido como el instrumento
que articula la confrontación de una norma con la Constitución. Pero, debe advertirse que el
juez administrativo no se constriñe únicamente
al control de la legalidad de los actos administrativos, ni se
limita al texto de las leyes que informan las contiendas, examina
y aplica preferentemente la CPE (art. 228 de la CPE: "...La
Constitución Política del Estado es la Ley Suprema
del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces
y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes
y éstas con preferencia a cualquier otra resolución")
, y como lo señaló el propio Kelsen : "... el punto constitucional
es el más difícil de determinarlo adecuadamente
en la determinación del ámbito de la justicia administrativa". Por ello se puede afirmar que,
en rigor, el juez administrativo ha sido y será siempre
un juez constitucional y que el control de la constitucionalidad
no puede tener órganos monopólicos. Es bueno advertir que si bien
el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Justicia tienen
de inicio ámbitos distintos de actuación, también
hay que hacer notar que en la competencia contenciosa, al verificar
la legalidad de los actos administrativos impugnados, incluye
el control directo de la constitucionalidad en el concepto amplio
de "legalidad", o bien de "juridicidad o "bloque
de legalidad", por ello la Corte Suprema de Justicia al
preservar la competencia contenciosa y contenciosa administrativa,
preserva una condición de juez de constitucionalidad,
lo cual expresó bien una sentencia el Tribunal Constitucional
Español: "La distinción entre la jurisdicción
constitucional y la ordinaria no puede establecerse, como a veces
se hace, refiriendo la primera al plano de la constitucionalidad
y la jurisdicción ordinaria al de la simple legalidad,
pues la unidad del ordenamiento jurídico y la supremacía
de la Constitución no toleran la consideración
de ambos planos como si fueran mundos distintos e incomunicables.
Ni la jurisdicción ordinaria puede, al interpretar y aplicar
la ley, olvidar la Constitución, ni puede prescindir la
jurisdicción constitucional del análisis crítico
de la aplicación que de la jurisdicción ordinaria
hace la Ley". Es importante precisar entonces
que el juez del contencioso es también un juez de constitucionalidad,
que está habilitado para aplicar directamente todas las
disposiciones de la Constitución (art. 228) frente a normas
de rango inferior, sin embargo, y como se anotó en el
acápite referido a las deficiencias de la norma secundaria
que regula el procedimiento contencioso administrativo, pueden
surgir algunos temas de interés a partir de la vigencia
plena de la jurisdicción constitucional desde el 1 de
junio pasado. Aparentemente, la Ley N 1979
de 14 de mayo de 1999, a tiempo de restablecer la vigencia de
los artículos del Código de Procedimiento Civil,
derogados por la Ley del Tribunal Constitucional, los legisladores
advirtieron imprecisiones en el régimen contencioso administrativo,
y en un artículo final introdujeron el siguiente concepto: "Se aplicarán
los procesos contencioso administrativos por las autoridades
judiciales competentes cuando se impugnen decretos y resoluciones
que se consideren ilegales por su oposición a una norma
superior, salvo que la contradicción acusada se refiera
de manera directa a una o más disposiciones de la CPE,
en cuyo caso se aplicarán los procedimientos constitucionales
regulados en la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional".Siguiendo
a Moderne persisten las dudas en los ordenamientos jurídicos,
ya no sobre cómo combatir los espacios inmunes al control
del juez, sino sobre la jurisdicción a utilizarse. Como
se anotó anteriormente, la reforma constitucional deberá
abordar las bases normativas que regulen la jurisdicción
contenciosa y contenciosa administrativa, delimitando con mayor
precisión sus ámbitos y alcances facilitando los
mecanismos de cooperación al efectivo control de la actividad
administrativa del Estado. En todo caso, considero que la creación
de la jurisdicción constitucional contribuye al propósito
último de preservar el principio de legalidad y entrelazarlo
con el texto constitucional, estableciendo así un esquema
de colaboración en materia de la aplicación de
la Constitución y las Leyes, y como concluye Moderne "...
más que la separación de los jueces y la delimitación
estricta de sus respectivos ámbitos de actuación,
como lo deseaba Kelsen, lo que cuenta es que la Constitución
sea respetada". |
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EDUARDO
RODRIGUEZ VELTZË